Kataster rozchwieje gospodarkę

Od dłuższego czasu pojawia się w przestrzeni publicznej temat wprowadzenia w Polsce podatku katastralnego. Miałby on zastąpić obecne podatki obciążające nieruchomości – naliczane w oparciu przede wszystkim o ich powierzchnię i przeznaczenie, poprzez wprowadzenie obciążeń opartych o wartość nieruchomości.

Nie budzi wątpliwości fakt, że wprowadzenie podatku katastralnego jest kosztowne, wiąże się z koniecznością zgromadzenia i aktualizacji informacji o nieruchomościach, w tym o budynkach i budowlach, ich właścicielach lub innych posiadaczach, a także o ich aktualnej wartości. Zakłada się jednak, że wydatki te zostaną zrekompensowane przez wyższe wpływy, a to oznacza, że stawki podatku katastralnego muszą być określone w taki sposób, by przynosiły wyższe wpływy podatkowe niż obecne podatki obciążające nieruchomości. A zatem wprowadzenie podatku katastralnego miałoby sens z punktu widzenia efektywności podatkowej, zarówno w związku z kosztami wprowadzenia powszechnego katastru i powszechnego szacowania wartości nieruchomości, jak też kosztami poboru tego podatku (uwzględniającymi m.in. aktualizację wartości nieruchomości) musi prowadzić do zwiększenia obciążeń podatkowych.

Nie ma jednego uniwersalnego modelu funkcjonowania podatku katastralnego. W różnych krajach odmiennie funkcjonuje zarówno sam kataster, czyli ewidencja nieruchomości uwzględniająca ich wartość dla celów podatkowych, jak i podatek uwzględniający wartość nieruchomości. W różny sposób zdefiniowani są podatnicy tego podatku (czy są to właściciele, czy posiadacze nieruchomości), przedmiot opodatkowania, jak i podstawa opodatkowania. W niektórych systemach podstawą opodatkowania jest rzeczywista wartość nieruchomości, w innych przychód z nią związany. W jeszcze innych krajach podstawą opodatkowania jest sztucznie określona wartość, niebędąca rzeczywistą wartością rynkową nieruchomości. Różne są stawki tego podatku, a także zwolnienia z opodatkowania, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. W niektórych krajach np. obiekty kultu są nim obciążone, w innych z niego zwolnione. Zwolnienia mogą dotyczyć zarówno cech posiadaczy nieruchomości (np. niepełnosprawność, rodzaj działalności), jak i samych nieruchomości. W efekcie podatek katastralny jest zazwyczaj konstrukcją skomplikowaną i budzącą duże emocje u osób podlegających temu podatkowi.

W literaturze podnosi się, że w zależności od kształtu przyjmowanych rozwiązań może on przynosić różnego rodzaju negatywne skutki, których próby łagodzenia prowadzą do dalszego skomplikowania systemu, a więc i kosztów jego poboru. Na przykład w maju 2003, a więc na wiele lat przed obecnym kryzysem finansowym i zadłużeniowym, Kancelaria Sejmu przygotowała analizę „Europejskie systemy opodatkowania nieruchomości” pod redakcją prof. Leonarda Etela. Autorzy tego opracowania przedstawili się w nim jako gorący zwolennicy wprowadzenia podatku katastralnego i przeciwnicy utrzymania systemu podatków opartych na powierzchni nieruchomości.

Warto jednak przyjrzeć się dostrzeganym przez nich wadom systemów podatkowych opartych na wartości nieruchomości. Po pierwsze, prof. Leonard Etel wskazuje na konieczność wprowadzenia odpowiednio skonstruowanego programu osłonowego, by chronić „podatników, którzy w pierwszym etapie zostaną zdecydowanie wyżej opodatkowani”. Systemy te są według niego także bardzo kosztowne na etapie ich wprowadzania i utrzymania, a ich obsługa wymaga utrzymania wysokokwalifikowanego personelu oraz często rodzi spory z podatnikami kwestionującymi wartość nieruchomości przyjętą jako podstawę opodatkowania, co wytwarza dodatkowe koszty. Kolejną istotną wadą wskazaną przez prof. Etela jest czynnik odstraszający podatników przed inwestowaniem w nieruchomości w sposób podnoszący ich wartość, bo automatycznie zwiększa to ich obciążenia podatkowe. Wymaga to wprowadzania mechanizmów łagodzących tę demotywacyjną rolę podatku od wartości poprzez różnego rodzaju ulgi i zwolnienia. Systemy opodatkowania nieruchomości oparte na ich wartości funkcjonują m.in. w wielu krajach UE i w USA. W Stanach Zjednoczonych poziom tego podatku określany jest przez poszczególne stany, zatem nie jest on jednolity w całym kraju. Przykłady z tego państwa wskazują, że wzrost wartości nieruchomości automatycznie prowadzi do wzrostu obciążeń podatkowych z nimi związanych i przynajmniej część podatników nie jest w stanie pokryć kosztów wyższych podatków i musi wyprowadzić się z dotychczas posiadanych domów (np. Fredrick Kunkle. Frederick Growth Squeezing Residents Out of County – the Washington Post, 29.01.2006).

Jak widać nawet z tego pobieżnego przeglądu, negatywne cechy podatku katastralnego są jego immanentną cechą, choć przez jego zwolenników jest traktowany jako najlepszy sposób opodatkowania nieruchomości. Analizując problem wprowadzenia podatku katastralnego, należy też wziąć pod uwagę jego procykliczny charakter. Gdy ceny nieruchomości rosną, rosną też wpływy z tego podatku. Gdy jednak ceny nieruchomości spadają, co – jak pokazuje obecny kryzys – jest powiązane z pogorszeniem się koniunktury, spadają też wpływy z tego podatku. Zazwyczaj w tym samym okresie spadają też wpływy z podatków dochodowych i od wartości dodanej, zatem podatek katastralny, w odróżnieniu od podatku uzależnionego wyłącznie od powierzchni, prowadzi do sytuacji wzrostu dochodów jego beneficjentów (w polskich warunkach gmin), w fazie wzrostu przyspieszając narastanie bąbli spekulacyjnych, a w fazie spowolnienia i recesji dodatkowo ją wzmacniając poprzez spadek dochodów podatkowych ich beneficjentów, wówczas gdy najbardziej potrzebują środków. W efekcie podatek katastralny warto rozpatrywać w perspektywach dodatkowego czynnika zwiększającego rozchwianie gospodarki. Z opisanych wyżej przyczyn, a także biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenia z niestabilnością polskiego systemu podatkowego, jego wprowadzenie mogłoby w szczególności doprowadzić do ujawnienia się jego demotywującego charakteru i w efekcie do istotnego ograniczenia wydatków inwestycyjnych zwiększających wartość nieruchomości, gdyż decyzje o ich podjęciu obciążone byłyby ryzykiem zmiany przepisów przed ukończeniem inwestycji i likwidacji lub ograniczenia ewentualnej ulgi inwestycyjnej w podatku katastralnym. Do tego dochodzi specyfika polskiego systemu podatkowego, w którym ustawodawca zamiast skoncentrować się na stanowieniu jasnych i przejrzystych przepisów podatkowych, wprowadził niespotykaną gdzie indziej w cywilizowanych krajach instytucję wiążących interpretacji podatkowych zastępujących w praktyce podatnikom ustawę. To ewidentnie nie mieści się w porządku konstytucyjnym, jednak przez ministra finansów jest uważane za szczególną zaletę polskiego systemu podatkowego. Podsumowując, podatek katastralny wymaga dużych nakładów na jego wprowadzenie i pobór, zatem musi prowadzić do wzrostu obciążeń podatkowych. Skutkować to może demotywacją związaną z inwestycjami zwiększającymi wartość nieruchomości. Biorąc pod uwagę specyfikę polskiego systemu, wprowadzenie podatku katastralnego może prowadzić do wywłaszczenia i zmiany struktury demograficznej oraz przeznaczenia nieruchomości w rejonach, gdzie istotnie wzrasta wartość nieruchomości. Ma ona charakter procykliczny, także dla beneficjentów tego podatku, generując dodatkowy spadek dochodów podatkowych w okresie kryzysu, kiedy środki są szczególnie potrzebne, w celu łagodzenia jego skutków.

W tej sytuacji trudno uznać, by zalety katastru, podnoszone przez zwolenników jego wprowadzenia (m.in. wzrost dochodów gmin, „uwolnienie” nieruchomości w centrach miast, sprawiedliwszy według nich podział obciążeń, mniejsza szkodliwość niż innych podatków) przeważały nad jego wadami. Istnieje ryzyko, że szczególnie poszkodowana będzie klasa średnia oraz właściciele o dochodach nierosnących odpowiednio szybko wraz ze wzrostem wartości nieruchomości, tacy jak emeryci czy pracownicy najemni. Wprowadzenie podatku katastralnego może zatem prowadzić do koncentracji własności i dalszego ograniczenia dostępności mieszkań oraz zwiększać rozwarstwienie społeczne, z wykorzystaniem stawek podatkowych.