Prokuratura na równi pochyłej

Jednym ze sztandarowych projektów obecnie rządzącej Polską koalicji PO – PSL
była reforma prokuratury poprzez tzw. uniezależnienie jej od rządu, w tym od
Ministerstwa Sprawiedliwości. Od początku szereg środowisk prawniczych, w tym
prokuratorzy skupieni w Niezależnym Stowarzyszeniu Prokuratorów "Ad Vocem", nie
zgadzało się z samą ideą takiej reformy, a także z zaproponowanymi zmianami w
ustawie o prokuraturze. Niestety, wbrew stanowisku tych grup nowelizację
uchwalono. Niebawem minie rok jej obowiązywania, można więc pokusić się o ocenę,
jak obecnie funkcjonuje prokuratura.

Przede wszystkim zmiana ta wydaje się być sprzeczna z Konstytucją, a w
szczególności z art. 146 ust. 4 pkt 9, z którego wynika, iż to Rada Ministrów
"zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny". Poprzez
zaś rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości od prokuratora generalnego
władza wykonawcza w RP pozbawiła się wpływu na jeden z najistotniejszych
segmentów systemu bezpieczeństwa w kraju, co samo w sobie, w kontekście
niezrozumiałych zaniechań i działań w postępowaniach związanych z katastrofą
smoleńską, jest sytuacją nie do przyjęcia i może grozić co najmniej
odpowiedzialnością konstytucyjną prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska.
Obserwując obecną prokuraturę, jako prokurator w stanie spoczynku i działacz NSP
"Ad Vocem" uważam, iż reforma nie przyniosła żadnych pozytywnych rezultatów, a
wręcz pogłębiła kryzys tej instytucji, wprowadziła chaos w jej strukturze oraz w
metodach i sposobach kierowania.

Zdominowana przez politykę
Reformę prokuratury wprowadzano pod hasłem jej "uniezależnienia" od władzy
wykonawczej, odtrąbiając propagandowo sukces w tym zakresie. Realnie jednak
prokurator generalny (a tym samym prokuratura) po zmianach stał się bardziej
zależny od rządu i polityków niż w poprzedniej strukturze, kiedy prokuratorem
generalnym był minister sprawiedliwości.
Co wynika z nowych przepisów? Odwołanie prokuratora generalnego przed upływem
kadencji uzależnione jest od woli większości parlamentarnej po odrzuceniu jego
rocznego sprawozdania. O wielkości budżetu prokuratury decydują także politycy,
a prokurator generalny nie jest nawet jego dysponentem pierwszego stopnia po
jego uchwaleniu.
Politycznym organem stała się też, niestety, Krajowa Rada Prokuratury, w skład
której obecnie wchodzą posłowie i senatorowie. Do zakresu działań tejże rady
należy m.in. rozpatrywanie i ocenianie kandydatur do pełnienia stanowisk
prokuratorskich oraz przedstawianie prokuratorowi generalnemu wniosków o
powołanie prokuratorów. Bezpośrednio zatem politycy uzyskali wpływ na to, kto
może zostać prokuratorem oraz kto z prokuratorów może awansować.
Za całkowicie chybiony trzeba uznać pomysł kadencyjności prokuratorów
apelacyjnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców oraz w zasadzie
niemożność ich odwołania przed upływem kadencji. O ile można by uznać za
rozsądny pomysł kadencyjności kierującego polską prokuraturą (np. prokuratora
krajowego będącego I zastępcą prokuratora generalnego – ministra
sprawiedliwości), to kadencyjność podległych mu szefów jednostek terenowych
prokuratury uniemożliwia w zasadzie realny nadzór nad pracą podległych im
prokuratorów, w tym rzetelny nadzór nad prowadzonymi postępowaniami
przygotowawczymi. Podstawowa zatem zasada dotychczas obowiązująca w prokuraturze
– hierarchicznego podporządkowania – legła w gruzach, a prokuratorzy apelacyjni,
okręgowi czy rejonowi stali się "udzielnymi książętami na włościach wasalnych".
Rozdzielenie stanowisk prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości
doprowadziło także do utraty przez prokuraturę realnego wpływu na funkcjonowanie
innych instytucji bezpośrednią z nią związanych np. Instytutu Ekspertyz Sądowych
w Krakowie czy, co bardziej bolesne, Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury
przygotowującej nowe kadry prokuratorskie.
Prokurator generalny stał się jednym z wielu centralnych organów władzy
publicznej (poprzednio był naczelnym organem władzy poprzez związanie go z
funkcją ministra sprawiedliwości) i nic nie zmieniają w tym zakresie zapisy w
znowelizowanej ustawie o prokuraturze dotyczące tego, że prokurator generalny
jest naczelnym organem prokuratury, a prokuratura jest organem ochrony prawnej.
Zrównanie pozycji prokuratora generalnego z pozycją np. szefów cywilnych służb
specjalnych może (i zapewne to czyni) rodzić problemy ze wzajemną ich
współpracą.

Spinacze z własnej kieszeni
Głównym zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad
ściganiem przestępstw przede wszystkim poprzez prowadzenie lub nadzorowanie
postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji
oskarżyciela publicznego przed sądami.
W tym zakresie także "nowa prokuratura" utraciła instrumenty prawne
umożliwiające zachęcenie prokuratorów do wytężonej i energicznej pracy.
Zlikwidowano bowiem możliwość tzw. wcześniejszego awansu nagrodowego oraz
przyznawania nagród pieniężnych lub rzeczowych wyróżniającym się prokuratorom. W
czasie, gdy ministrem sprawiedliwości – prokuratorem generalnym – był Zbigniew
Ziobro, korzystano z tych możliwości i wielu wybijających się prokuratorów
zostało nagrodzonych. W chwili obecnej, jak się zdaje, w prokuraturze tak jak w
wielu instytucjach publicznych w Polsce, ma zastosowanie znane z czasów słusznie
minionych powiedzenie "czy się robi, czy się leży, tysiąc złotych się należy".
Gdy przed rokiem brałem udział w konkursie na prokuratora generalnego
zorganizowanym przez Krajową Radę Sądownictwa, wskazywałem na błędy i uchybienia
w proponowanej nowelizacji oraz na problemy, jakie napotka nowy prokurator
generalny. Wtedy śmiano się ze mnie, ale obecnie wielu ze skwaszoną miną
przyznało mi rację.
Niewiele wiadomo o kondycji finansowej prokuratury, ale z relacji wielu
prokuratorów wynika, iż jest ona katastrofalna, porównywalna ze stanem z połowy
lat 90. Nierzadko prokuratorzy za własne pieniądze muszą kupować materiały
biurowe, miesiącami czekają na wypłatę należnych im delegacji itp. Jednocześnie
zaś powstają w rządzie niedorzeczne pomysły ograniczające o 10 proc.
zatrudnienie w prokuraturze.

Rachunek za Smoleńsk
Obecny stan polskiej prokuratury jak na dłoni ukazują działania lub zaniechania
polskiej prokuratury w sprawie katastrofy smoleńskiej i śmierci prezydenta
Rzeczypospolitej wraz z małżonką, a także innych wybitnych przedstawicieli elit
polityczno-kulturalnych.
W mojej opinii, polska prokuratura, w szczególności Prokuratura Wojskowa, do
chwili obecnej nie zdała tego egzaminu i w wyniku świadomych czy nieświadomych
działań kierownictwa najprawdopodobniej nie zostaną jednoznacznie ustalone
rzeczywiste przyczyny i przebieg tragicznej śmierci ofiar katastrofy.
Pierwotnym i najpoważniejszym, jak się zdaje, błędem było oddanie w pierwszych
godzinach po katastrofie inicjatywy stronie rosyjskiej.
Nikt – z tego, co wiemy – z polskich władz: ani premier Donald Tusk, ani
minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski, ani minister sprawiedliwości
Krzysztof Kwiatkowski, działając w porozumieniu z prokuratorem generalnym, nie
zaproponowali stronie rosyjskiej zawarcia porozumienia na zasadach wzajemności o
stworzeniu w ramach pomocy prawnej wspólnego polsko-rosyjskiego zespołu
śledczego składającego się z prokuratorów obu państw oraz funkcjonariuszy
organów ścigania, kierowanego przez polskiego prokuratora. Jest to tym bardziej
niezrozumiałe, iż chęć powstania takiego zespołu zadeklarował sam prezydent
Federacji Rosyjskiej Dmitrij Miedwiediew. Podstawą prawną po stronie polskiej do
takich działań jest art. 589b i dalsze k.p.k. Zaniechanie takie w zasadzie
pozbawia nas dostępu do podstawowego materiału dowodowego w sprawie: wraku
samolotu z jego wyposażeniem, w tym czarnych skrzynek. Dziwić może też
łatwowierność prokuratorów, iż materiały te nie mogą być zmanipulowane, gdyż
zabezpieczyli je swoimi pieczęciami. Historia rosyjskich służb specjalnych uczy
nas, iż nie ma dla nich rzeczy niemożliwych.
Śledztwo w niniejszej sprawie wszczęła Wojskowa Prokuratura Okręgowa w Warszawie
o nieumyślne sprowadzenie katastrofy w ruchu lotniczym z ofiarami śmiertelnymi –
tj. o przestępstwo z art. 173 ¤ 4 k.k., pomijając całkowicie już na tym wstępnym
etapie postępowania możliwość zamachu na życie prezydenta RP (art. 134 k.k.),
oraz umyślność sprowadzenia katastrofy.
Do śledztwa tego, pomimo możliwości prawnych, nie oddelegowano najlepszych
cywilnych prokuratorów z pionu zwalczającego przestępczość zorganizowaną,
znających języki obce, przeszkolonych z zakresu prowadzenia np. oględzin miejsc
katastrof czy eksplozji materiałów wybuchowych oraz mających doświadczenie we
współpracy międzynarodowej. Pozostano przy prokuratorach wojskowych, którzy
dopiero od niedawna nabywają doświadczenia przy prowadzeniu skomplikowanych,
wielowątkowych i międzynarodowych śledztw (pion do spraw Przestępczości
Zorganizowanej w Prokuraturze Wojskowej powstał w 2007 r. za czasów powołanego
przez Zbigniewa Ziobrę cywilnego naczelnego prokuratora wojskowego – Tomasza
Szałka).
Jedynym usprawiedliwieniem dla nowego kierownictwa Prokuratury Generalnej w tym
wypadku zdaje się fakt, że olbrzymia tragedia smoleńska zdarzyła się zaledwie po
upływie kilku dni od objęcia przez nowego prokuratora generalnego funkcji.
Jednak nawet ostatnio, obserwując doniesienia medialne dotyczące współpracy
prokuratury z innymi organami władzy publicznej, w tym Sejmu czy rządu, widać
kolejne niedoskonałości przeprowadzonej przez PO reformy prokuratury. Otóż,
według art. 10 ust. 3 ustawy o prokuraturze, prokurator generalny nie może
informować premiera RP o ustaleniach poczynionych w śledztwach, w tym w
śledztwie tzw. smoleńskim. Nie ma on także obowiązku udzielania informacji w tym
zakresie przedstawicielom władzy ustawodawczej czy prezydentowi RP. Wyobraźmy
sobie sytuację, iż toczy się postępowanie karne, w toku którego prokuratorzy
dowiadują się o mającym nastąpić zamachu terrorystycznym czy o zdradzie jednej z
najważniejszych osób w państwie. Prokurator generalny nie może powiadomić o tym
wskazanych wyżej instytucji, a jeżeli to zrobi, naraża się na odpowiedzialność
karną. Taki stan jest nie do przyjęcia, co przyznają nawet niektórzy z twórców
nowelizacji ustawy o prokuraturze.
Obawiam się, że w przyszłości aplikanci prokuratorscy będą się uczyć, jak nie
należy prowadzić postępowania na przykładzie śledztwa w sprawie katastrofy
smoleńskiej, tak jak wcześniej uczono się w tym zakresie na przykładzie śledztwa
w sprawie tzw. afery Rywina.
Reasumując, wydaje się, że z powodu politycznej nagonki na rząd Jarosława
Kaczyńskiego i prokuraturę pod kierownictwem Zbigniewa Ziobry przeprowadzono
całkowicie nieprzemyślaną reformę, która doprowadziła do znacznego pogorszenia
kondycji prokuratury.
Na szczęście jednak w środowisku związanym z Niezależnym Stowarzyszeniem
Prokuratorów "Ad Vocem" trwają prace nad zupełnie nowym projektem ustawy o
prokuraturze przywracającym normalność i wprowadzającym ją w XXI wiek.
 

Bogdan Święczkowski
 

Autor jest prokuratorem krajowym w stanie spoczynku, w latach 2006-2007 był
szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.