Gwałt na Konstytucji

Postanowienia Konstytucji dotyczące dnia wyborów parlamentarnych są
jednoznaczne i w dotychczasowej praktyce nie budziły wątpliwości. Wybory te
zarządza prezydent, wyznaczając je "na dzień wolny od pracy". Zmienianie
językowego znaczenia Konstytucji dla celów polityki profrekwencyjnej w ustawie
jest przykładem prymatu polityki nad prawem.

Przestrzeganie uzgodnionych reguł postępowania, skrupulatne i cierpliwe, ma
szczególne znaczenie w ustroju demokratycznym, w którym procedury wyborcze,
akceptowane i respektowane, sprawiają, że wyłonione w wyniku ich zastosowania
władze zasługują na szacunek i posłuch, a ich prawo do rządzenia nie jest
kwestionowane. Reguły wyborcze o podstawowym znaczeniu i szczególnej doniosłości
społecznej zostały utrwalone w Konstytucji po to, by nie można było ich zmieniać
inaczej, jak tylko w drodze zmiany Konstytucji, a więc w szczególności w Sejmie
większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej
liczby posłów oraz w Senacie bezwzględną większością głosów w obecności co
najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Nie jest istotne, czy zamierzona
zmiana konstytucyjnych reguł wyborczych służy dobrym czy bardzo dobrym celom. Do
jej zastosowania w praktyce potrzeba wcześniejszej zmiany postanowień
Konstytucji, dokonanej zgodnie z odpowiednimi wymaganiami określonymi w Ustawie
Zasadniczej. Znaczenie przepisu prawnego, który jest jasny i zrozumiały, w tym
zwłaszcza przepisu Konstytucji, nie powinno podlegać zmianie dokonywanej jedynie
w drodze wykładni, chyba że – jak to wynika z orzecznictwa konstytucyjnego – za
tego rodzaju zmianą przemawia szczególnie doniosła wartość konstytucyjna, która
bez dynamicznej wykładni nie znalazłaby potwierdzenia w praktyce ustrojowej.
W państwie demokratycznym organy władzy publicznej działają na podstawie i w
granicach prawa, a przede wszystkim obowiązującej Konstytucji, w tym jej
kształcie, który znajduje wyraz w treści tego aktu w nim zapisanej, a nie w
wyobrażeniach o tym, co powinno być w ustawie zasadniczej napisane. Intencje
władz, nawet najlepsze, nie mogą zastępować treści Ustawy Zasadniczej, a
zwłaszcza nie legitymizują ewentualnej zmiany praktyki, której nie poprzedza
odpowiednia zmiana prawa. Akceptacja dorozumianej zmiany Konstytucji torowałaby
drogę praktyce swoistego ignorowania postanowień Ustawy Zasadniczej wtedy, kiedy
byłoby to wygodne dla podlegających tej ustawie i stosujących ją.

Jednoznaczne ustalenia
Postanowienia Konstytucji dotyczące dnia wyborów parlamentarnych są jednoznaczne
i w dotychczasowej praktyce nie budziły wątpliwości. Wybory te zarządza
prezydent, wyznaczając je "na dzień wolny od pracy". Także wybory prezydenta
mają się odbyć w dniu wolnym od pracy. Wybrany do Sejmu może być obywatel
polski, który kończy 21 lat "najpóźniej w dniu wyborów", a do Senatu obywatel
polski, który 30 lat kończy "najpóźniej w dniu wyborów". Na prezydenta może być
wybrany obywatel polski, który 35 lat kończy "najpóźniej w dniu wyborów".
Konstytucja jest pod tym względem konsekwentna. Stanowi ona również, że wybory
"odbywają się w głosowaniu", a zatem wybory to głosowanie. Nie można więc
oddzielić głosowania od wyborów, uznając, że to nie to samo, a chociaż wybory
odbywają się w jednym dniu, to głosowanie może być wielodniowe. Czym byłoby
głosowanie nieodbywające się w dniu wyborów, jeśli nie wyborami właśnie? Te
przecież wyznaczone są na dzień wolny od pracy, jeden dzień.
Tymczasem niedawno uchwalony i – niestety – już nowelizowany Kodeks wyborczy
stanowi, że chociaż "wybory odbywają się w dniu wolnym od pracy", to jednak
"organ zarządzający wybory może postanowić, że głosowanie w wyborach
przeprowadzone zostanie w ciągu dwóch dni". Nawet jeśli organ nie zarządzi
dwudniowego głosowania, tylko jednodniowe albo nawet dwudniowe, to i tak –
zgodnie z tym samym Kodeksem wyborczym – może ono być wielodniowe. Kodeks
dopuszcza bowiem głosowanie korespondencyjne w obwodach głosowania utworzonych
za granicą. Polega ono na tym, że wyborca zgłasza zamiar głosowania
korespondencyjnego właściwemu terytorialnie konsulowi do 15. dnia przed dniem
wyborów, a konsul wysyła mu "pakiet wyborczy", zawierający kartę bądź karty do
głosowania, "nie później niż do 10. dnia przed dniem wyborów". Konsul przekazuje
otrzymaną od wyborcy kopertę z głosem obwodowej komisji wyborczej "nie później
niż 3. dnia przed dniem wyborów". W takiej sytuacji głosowanie trwa nie jeden
dzień ani nawet nie dwa, ale dłużej.
Potrzeba wprowadzenia głosowania dwudniowego w kraju i wielodniowego za granicą
uzasadniana jest względami praktycznymi. Rzecz w tym, by zwiększyć szanse
udziału w głosowaniu, a tym samym, poprawiając wskaźniki frekwencji wyborczej,
podwyższyć demokratyczną legitymację wybieranych w ten sposób władz.
Może się jednak okazać, że cel nie zostanie osiągnięty zarówno ze względu na
ryzyko ewentualnych nadużyć związane z wprowadzanymi innowacjami proceduralnymi,
które można jednak zminimalizować czy też wykluczyć, jak też ze względu na
istotną wadę prawną wprowadzanych zmian. Polega ona na tym, że – w myśl litery
Konstytucji – wybory mają być jednodniowe.

Konstytucji nie zmienia się kodeksem
Czy jednak duch Konstytucji nie jest ważniejszy od litery? Czy nie przemawia on
wielkim głosem za dwudniowym albo i wielodniowym głosowaniem? Inaczej mówiąc,
czy mimo że językowy sens przepisów Konstytucji dotyczących wyborów nie budzi
wątpliwości, to przekroczenie tej granicy znajduje dostatecznie silne
uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych określających aksjologiczną tożsamość
wyborów? Moim zdaniem, tak nie jest. Owszem, obowiązuje zasada powszechności
wyborów, w świetle której należy tak je zorganizować, by ułatwiać korzystanie z
prawa wyborczego. Równie ważna jest jednak zasada legalności działania władz
oznaczająca dla ustawodawcy konieczność uchwalania ustaw w największym możliwym
stopniu realizujących "najwyższe prawo Rzeczypospolitej", czyli Konstytucję, a
więc wykonujących jej postanowienia nie "na niby", "na aby, aby" czy "byle jak".
Równie ważna jest rzetelność w działaniu instytucji publicznych, o której mowa w
preambule do Konstytucji. Potwierdzeniem owej "rzetelności działania instytucji
publicznych" nie jest konstrukcja ustawowa zamieniająca "jeden" na "dwa",
zapewne dla wspólnego dobra, ze względu na zasadę powszechności wyborów. Można
sobie wyobrazić także inne, niekiedy zaskakujące w sferze rezultatów, przykłady
tego rodzaju dynamicznej interpretacji Konstytucji. Tylko czy w ten sposób
demokratyczne państwo prawne będzie bardziej demokratyczne i bardziej prawne
aniżeli dotychczas?
Prawo jest sztuką sądzenia o tym, co dobre i słuszne. Niezależnie jednak od
ewentualnych zalet dwudniowego głosowania sposób realizacji tego zamysłu budzi
zasadnicze wątpliwości. Być może dwu- czy wielodniowe głosowanie jest potrzebne.
Jeżeli tak, to trzeba wprowadzić niezbędne korekty konstytucyjne; w naszym
systemie prawnym nie zmienia się Konstytucji ustawą, nawet nazywaną kodeksem.
Mamy do czynienia z przykładem charakterystycznej dla różnych elit politycznych
postawy lekceważenia prawa i Konstytucji związanej z przekonaniem, że prawo jest
jedynie narzędziem, które można dowolnie wykorzystywać, posługując się w razie
potrzeby interpretacją tego, co niejednoznaczne; w końcu przecież nawet
jednoznaczne przepisy też można zinterpretować, byle właściwie. Tego rodzaju
praktyka pozbawia prawo jego społecznego znaczenia opartego na przewidywalności
i pewności reguł. To, że ze względu na kontekst pozajęzykowych metod wykładni
"jeden" oznacza "dwa", tylko twórcy Konstytucji oraz komentatorzy tego nie
zauważali, może być zrozumiałe dla prawników. Jednak społeczna, obywatelska,
wymowa tego odkrycia potwierdza dość rozpowszechnione poczucie bezradności wobec
systemu normatywnego, który nie jest jasny nawet wtedy, kiedy wydaje się, że
jest. W prawie jak na morzu – niczego nie można być pewnym, nawet Konstytucji.
Zakorzenione kiedyś w człowieku, w jego społecznej osobowości, poczucie prawości
i sprawiedliwości jest – jak zauważa Kazimierz Z. Sowa – przekazywane prawnikom
i sądom, a ludzie "tracą zdolność sądzenia", co powoduje "konfuzję wartości i
interesów w działalności publicznej" i sprawia, że jednostki "tracą zaufanie
wzajemne i zaufanie do wykreowanych przez siebie, ale jakby kierowanych bez ich
kontroli, instytucji" ("Demokracja i korupcja", "Znak", nr 6/2002, s. 92). Z
pewnością nie to jest celem dwudniowego głosowania. Jednak swego rodzaju
pospieszna niefrasobliwość przy wyborze środków może mieć negatywny wpływ także
na frekwencję wyborczą.

Polityka nad prawem
W istocie chodzi o coś więcej, aniżeli o zmiany w prawie wyborczym wprowadzające
dwu- czy wielodniowe głosowanie, a mianowicie o stosunek do Konstytucji i
zawartych w niej reguł. Powinny one być interpretowane tak ściśle i
jednoznacznie, jak tylko jest to możliwe. Nie przemawia za dwudniowym
głosowaniem doświadczenie referendum europejskiego, bo Konstytucja nie stanowi,
że referendum ma się odbywać w dniu wolnym od pracy, pozostawiając tę kwestię do
uregulowania w ustawie, ale uzależnia za to wiążący charakter wyniku referendum
od frekwencji. W przypadku wyborów nie ma tego rodzaju zależności.
Zmienianie językowego znaczenia Konstytucji dla celów polityki profrekwencyjnej
w ustawie jest przykładem prymatu polityki nad prawem. Należy sprzyjać jak
najliczniejszemu udziałowi obywateli w wyborach. Trzeba też jednak strzec
wyborców przed ryzykiem związanym z kulturą konstytucyjną, w której rzeczywiste
znaczenie Ustawy Zasadniczej zależy od potrzeb politycznych, nawet jeśli w owej
kulturze zmieniamy tekst Konstytucji w sposób w niej nieprzewidziany nie po to,
żeby odbierać prawa wyborcze, ale po to, by ułatwiać korzystanie z tych praw.
Trudno mieć pewność, że kolejne tego rodzaju zmiany będą powodowane równie
dobrymi intencjami władzy ustawodawczej.

 

Dr doc. Ryszard Piotrowski
 

---

Autor jest prawnikiem, konstytucjonalistą, wykładowcą Wydziału Prawa i
Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 1995- -1996 był pracownikiem
Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, obecnie jest współpracownikiem
Trybunału Konstytucyjnego.