Emerytalna zagadka

Rząd zapowiedział, że od maja br. nastąpi zmiana w dotychczas
obowiązującym systemie emerytalnym, a głównym elementem przebudowy będzie
zmniejszenie wysokości składek przekazywanych do OFE, które w zamian miałyby
trafiać do ZUS. Opinie na ten temat są jednak podzielone, różnice zdań pojawiają
się nawet w samym rządzie. Swoje propozycje przedstawiają również ekonomiści
oraz opozycja. Dyskusja trwa.

Nic dziwnego, gdyż temat dotyczy niezwykle istotnego zagadnienia dla wszystkich
obywateli, czyli wysokości przyszłych świadczeń emerytalnych, do których każdy
ma prawo zgodnie z art. 67 Konstytucji RP.
Wysokości emerytur nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od finansów
publicznych państwa. Wynika to z zobowiązań publicznych wobec przyszłych
emerytów. W obecnym systemie 12,22 proc. wynagrodzenia brutto przekazywane jest
do ZUS (tzw. I filar), a 7,3 proc. trafia do jednego z otwartych funduszy
emerytalnych (tzw. II filar). Jednak obecni emeryci otrzymują świadczenia tylko
z systemu państwowego. Warunkiem braku zakłóceń w wypłacaniu emerytur z tego
systemu są wpłaty dokonywane przez obecnie pracujących. Dodajmy, wpłaty w
określonej wysokości, zatem wpłacających musi być wystarczająco dużo, a ich
wynagrodzenia powinny być na odpowiednim poziomie, aby pokryć świadczenia
realizowane przez system państwowy. W przeciwnym wypadku, aby zapewnić wypłatę
świadczeń, państwo zmuszone jest podnosić obciążenia lub zaciągać pożyczki. W
sytuacji, gdy obecnie ze składek odprowadzanych do ZUS przekazywane są składki
na indywidualne rachunki w OFE, pociąga to za sobą zwiększenie potrzeb
wydatkowych finansów publicznych.
Jednak większe obciążenie finansów publicznych w długim terminie zakładało
przejęcie znacznej części zobowiązań emerytalnych na instytucje rynku
kapitałowego, i to w okresie, gdy z przyczyn demograficznych (zmniejszenie
liczby pracujących) niezakłócona wypłata emerytur z systemu państwowego
stanowiłaby duże wyzwanie. Obecnie obowiązujący system został tak skonstruowany,
aby w przyszłości, gdy znacznie mniejsza grupa pracujących będzie odprowadzała
składki, a zwiększy się liczba pobierających emerytury, nie zwiększać podatków
ani nie zaciągać długu publicznego, aby uchronić system przed niewypłacalnością.
Przyszli emeryci powinni liczyć się jednak z niższymi świadczeniami w stosunku
do wynagrodzeń, w porównaniu do swoich rodziców czy dziadków. Przewiduje się, że
wysokość przeciętnej emerytury do średniego wynagrodzenia spadnie z obecnych 56
proc. do ok. 31 proc. w połowie XXI wieku. Uwzględniając wartości z podanej
prognozy, przy wartościach dzisiejszych, wysokość średniej emerytury wynosiłaby
nie jak obecnie ok. 1800 zł miesięcznie, ale ok. 1100 złotych. Prognozy wskazują
jednak również na wzrost wysokości wynagrodzeń i świadczeń, zatem spadek poziomu
życia przyszłych emerytów nie byłby aż tak dramatyczny, jak wynika z
przedstawionych liczb.

Propozycje rządowe

Podstawowym celem propozycji forsowanej przez rząd nie jest podniesienie
wysokości przyszłych emerytur. W okresie rządów Donalda Tuska nastąpił znaczący
wzrost deficytu sektora publicznego oraz wysokości długu publicznego. Pomysłem
na ograniczenie ma być zmniejszenie wysokości do 2,3 proc. wynagrodzenia składek
przekazywanych do OFE, natomiast 5 proc. ma trafiać na konto w ZUS. Ma to
doprowadzić do zmniejszenia długu, ponieważ według metodologii stosowanej nie
tylko przez Polskę, lecz także przez Unię Europejską, środki, które odkładane są
na przyszłe emerytury w instytucjach kapitałowych, wpływają na powiększenie
długu publicznego. Natomiast gdy te środki, w celu zabezpieczenia emerytalnego,
trafią na konto funduszu państwowego, a takim jest ZUS, zadłużenia publicznego
nie zwiększają. Rozwiązanie zatem ma charakter księgowy, natomiast nie prowadzi
do zmniejszenia wysokości długu publicznego, jeżeli zaliczyć do niego przyszłe
zobowiązania emerytalne. Według takiej metodologii, poziom długu publicznego
Polski wynosi nie ok. 55 proc. PKB, ale przekracza 220 proc. PKB.
Warto wskazać, że zgodnie z propozycją rządową, przyszli emeryci będą płacić
nadal składki tej samej wysokości, ale na konta w OFE wpłynie mniej środków. Za
pozostałą część składki będą wypłacane bieżące emerytury. W efekcie
oszczędzający zamiast własnych pieniędzy na koncie w instytucji kapitałowej będą
mieli obietnicę przyszłej emerytury, gdyż tak należy nazywać środki zapisane w
ZUS.
Ponadto jeżeli obietnica wysokości przyszłej emerytury z ZUS miałaby zostać
dotrzymana, oznacza to znacznie wyższe zobowiązania ze strony państwa w
przyszłości. Konieczne zatem będzie zwiększenie fiskalizmu państwa, a zatem
obciążenia przyszłych pokoleń, albo zaciąganie nowych długów na wypłatę
świadczeń. Tym samym zakładany przez rząd cel polegający na poprawie bieżących
wskaźników prowadzi do negatywnych konsekwencji w dłuższym terminie.
Propozycja rządowa nie prowadzi zatem do faktycznej poprawy finansów
publicznych, a jedynie bieżącego polepszenia wskaźników. Czy można natomiast
mówić, że jest korzystna dla przyszłych emerytów?
Aby taka się okazała, waloryzacja składek zapisanych na koncie w ZUS musiałaby
być wyższa w długim terminie niż inwestycje dokonywane przez OFE, co nie wydaje
się prawdopodobne, nie tylko ze względu na zakładaną wyższą efektywność rynku
kapitałowego, ale też z uwagi na negatywne skutki, jakie powodowałaby w
finansach publicznych. Ponadto środki zapisane na koncie w ZUS, jak już
wspomniano, obarczone są ryzykiem, że kolejny rząd może nie zechcieć dotrzymać
obietnicy.

Wady i zalety obecnego systemu

Jak wygląda natomiast efektywność obecnego systemu i czy rzeczywiście wymaga on
zmian? Słabością obecnych rozwiązań są wysokie koszty. Pomimo obniżenia od 2010
r. o połowę opłat manipulacyjnych od wpłacanych składek aktualnie nadal są one
wysokie (niemal wszystkie towarzystwa pobierają maksymalną wysokość – 3,5
proc.), gdy w dobrowolnych systemach oszczędzania na emeryturę często nie są one
w ogóle pobierane. Ponadto system nie zapobiega obniżeniu wartości zgromadzonych
aktywów, co jest szczególnie niebezpieczne dla emerytur osób znajdujących się
przed końcem aktywności zawodowej. Przykład stanowi sytuacja z roku 2008, kiedy
spadki indeksów giełdowych doprowadziły do obniżenia wartości zgromadzonych
aktywów w funduszach emerytalnych przeciętnie o ponad 14 procent.
Zaletę systemu kapitałowego stanowi gromadzenie realnych środków, które nie są,
jak w przypadku oszczędzania w ZUS, jedynie wirtualnym zapisem księgowym, a
lokowane są w papierach wartościowych mających realną wartość, jak obligacje czy
akcje.
Przewaga jednego systemu nad drugim nie jest tak jednoznaczna, jeśli weźmie się
pod uwagę efektywność dotychczasowych inwestycji od czasu uruchomienia systemu w
roku 1999 (choć w przypadku ZUS należy raczej mówić o zapisach na koncie). Jeśli
oceniać się będzie składkę wpłaconą przy starcie systemu, lepszy efekt w postaci
wzrostu wartości znajduje się po stronie OFE. Natomiast w przypadku analizy tzw.
skumulowanej stopy zwrotu, to rewaloryzacja w ZUS przyniosła lepsze rezultaty
niż wynik nawet najlepszego OFE. Trudno również mieć pewność, która z
instytucji, biorąc jedynie pod uwagę wynik finansowy, okaże się lepsza w długim
terminie, a taki należy rozważać, oceniając inwestycje emerytalne. A właśnie
wynik w przyszłości najbardziej interesuje przyszłych emerytów.

Alternatywne rozwiązania

Oprócz rozwiązań w zakresie reformy emerytalnej przedkładanych przez rząd,
istnieją jeszcze inne propozycje zmian w systemie, które zgłaszają partie
opozycyjne czy ekonomiści. Przyjrzymy się niektórym z nich oraz temu, jakie mogą
przynieść efekty.
Jedną z propozycji jest rezygnacja z przymusu oszczędzania w OFE i pozostawienie
wyboru pomiędzy ZUS a OFE, również w zakresie wysokości składki. Potencjalnie
dobrą stronę takiego rozwiązania stanowi rozszerzenie konkurencji o pozyskanie
przyszłego emeryta. W takiej sytuacji konkurencja w postaci ZUS powinna
doprowadzić do obniżenia przez OFE wysokości opłat manipulacyjnych, co
prowadziłoby do zwiększenia wysokości emerytur. Natomiast należy pamiętać, że
wyższe składki przekazywane do ZUS powodują wprawdzie mniejsze obciążenia dla
finansów publicznych w krótkim terminie, natomiast większe – długoterminowo,
zatem większe zainteresowanie oszczędzaniem w systemie państwowym powodowałoby
konieczność odpowiedniego dostosowania wysokości wydatków publicznych.
Kolejna propozycja zmian w systemie polega na obniżeniu kosztów OFE poprzez
zmniejszenie administracyjne wysokości opłat manipulacyjnych. W wyniku takiego
rozwiązania, bez zmiany substancji obowiązującego systemu, inwestowana byłaby
większa kwota, co stworzyłoby możliwość otrzymania przez emeryta wyższego
świadczenia. Dodatkowo na zwiększenie emerytury mogłoby wpłynąć wprowadzenie
subfunduszy, aby umożliwić bardziej ryzykowne – stwarzające szanse na wyższe
zyski – inwestycje środkami osób, które mają dużo czasu do osiągnięcia wieku
emerytalnego, a z drugiej strony, chronić środki oszczędzających będących bliżej
końca aktywności zawodowej. Przyjęcie takiego rozwiązania polegającego na
pozostawieniu systemu kapitałowego, przy obniżeniu jego kosztów, sprawiłoby, że
należałoby w krótkim terminie wprowadzić inne rozwiązania w zakresie reformy
finansów publicznych i cięcia wydatków.
Innym pomysłem jest wprowadzenie systemu, w którym państwo gwarantuje emerytury
w wysokości minimalnej w zamian za zmniejszenie wysokości obciążeń. W tym
projekcie o zwiększenie świadczenia każdy musiałby zadbać sam, odkładając
samodzielnie środki na zabezpieczenie emerytalne bądź, jak to było jeszcze kilka
pokoleń wcześniej, inwestując we własne dzieci, które następnie pomagałyby w
utrzymaniu niepracujących rodziców. W systemie tym znacznemu obniżeniu ulega
wysokość wydatków państwa na zabezpieczenie emerytalne.

Jaka emerytura?

Nie wydatki publiczne, ale wysokość przyszłej emerytury stanowi zagadnienie
interesujące większość obywateli. Jednak w żadnym z proponowanych rozwiązań,
poza systemem minimalnego świadczenia, nie można przewidzieć dokładnej wysokości
przyszłej emerytury, a wszystkie szacunki oparte są na mniej lub bardziej
realnych prognozach.
Można jednak pokusić się o bardzo ogólne wskazówki. Przyszła emerytura zależy od
tego, ile składek w czasie aktywności zawodowej przekażemy do systemu, a także
jak efektywnie nasze środki będą pomnażane przez instytucje, do których je
przekażemy. Przy obecnej wysokości składek nie ma jednak co liczyć, że emerytura
będzie wynosiła więcej niż 50 proc. wynagrodzenia sprzed końca aktywności
zawodowej. Co więcej, 50 proc. wynagrodzenia to bardzo optymistyczny szacunek.
Dobrze, żeby obywatele mieli świadomość niskich emerytur, a ci, którzy pamiętają
reklamy OFE sprzed ponad 10 lat, nie liczyli na to, że otrzymywane świadczenia
pozwolą na urlopy pod palmami. Natomiast każdy, kto nie chce, aby poziom życia
po zakończeniu aktywności zawodowej znacząco się obniżył, musi sam o to zadbać.

Rolą państwa jest natomiast stworzenie warunków instytucjonalnych,
zapewniających możliwości rozwoju gospodarczego, aby jak najwięcej obywateli
było stać na odkładanie na emeryturę, nie tylko na bieżące wydatki, a
obowiązujący system emerytalny był jak najbardziej efektywny i niedrogi.
 

Maciej Rapkiewicz

Autor jest ekspertem Instytutu Sobieskiego z zakresu finansów publicznych.