Za murem na Wielkiej Ordynce

Z formalnoprawnego punktu widzenia Międzypaństwowy Komitet Lotniczy – MAK
– to jeden z organów Wspólnoty Niepodległych Państw, jeden z pierwszych, jakie
powstały po układzie białowieskim. W rzeczywistości to prywatna inicjatywa
prywatnych osób, które wykorzystując chaos okresu rozpadu Związku Sowieckiego,
uzyskały ogromne przywileje i całkowitą autonomię. Co ciekawe, generał Tatiana
Anodina została szefową MAK prawie miesiąc przed przyjęciem porozumienia
międzynarodowego, które go utworzyło. Dodajmy, że porozumienie przyjęte pod
koniec 1991 r. do tej pory nie zostało ratyfikowane przez żadnego z jego
sygnatariuszy. Pełny skład Komitetu, jak też jego statut nie są jawne.

O istnieniu tej tajemniczej instytucji i o jej przewodniczącej gen. Tatianie
Anodinie dowiedzieliśmy się wkrótce po katastrofie smoleńskiej. Ale jedynie
tego, że jest organ, który bada katastrofy lotnicze i jest "niezależny". To
ostatnie słowo powtarzało się bardzo często. Okazuje się, że ta niezależność
oznacza także bezkarność i brak jakiejkolwiek odpowiedzialności. Pod pozorami
obrony swojego statusu organizacji niepodlegającej żadnym wpływom MAK jest
niesłychanie skryty. Większość ludzi zajmujących się bezpieczeństwem lotów i
badaniem wypadków lotniczych przed 10 kwietnia 2010 roku wiedziała niewiele
więcej niż zwykli obywatele. Edmund Klich i Stanisław Żurkowski, kierujący w
ostatnim dziesięcioleciu Państwową Komisją Badania Wypadków Lotniczych –
polskiego odpowiednika MAK – pamiętają jedynie obecność Aleksieja Morozowa,
uczestniczącego w różnych konferencjach międzynarodowych. Z wypowiedzi
publicznych znany jest jeszcze Oleg Jermołow, również zastępca Anodiny, pełniący
rolę nieoficjalnego rzecznika prasowego Komitetu. Sama Anodina niechętnie
udziela się publicznie, chociaż w czasach ZSRS była bardzo produktywna jako
naukowiec – napisała ponad 100 prac.
MAK powstał oficjalnie w okresie rozpadu ZSRS i tworzenia się Wspólnoty
Niepodległych Państw. Z wyjątkiem państw bałtyckich, które od początku
postanowiły obrać kurs na Zachód i nie widziały potrzeby podtrzymywania więzi
opartych na systemie sowieckiego państwa związkowego, pozostałym byłym
"Republikom Rad" wydawało się konieczne utrzymanie ścisłej więzi i szeregu
wspólnych instytucji. Wynikało to z ówczesnych uwarunkowań politycznych i
ogólnej słabości byłych sowieckich republik. WNP utworzyły najpierw tylko Rosja
z Białorusią i Ukrainą, wkrótce dołączyły państwa Azji Środkowej i Kaukazu
(najpóźniej Gruzja – w 1993 roku, 15 lat później wystąpiła ze wspólnoty).

Dwa MAK-i
Z formalnego punktu widzenia można mówić o dwóch MAK-ach. Pierwszy został
powołany 6 grudnia 1991 roku przez Międzyrepublikański Komitet Gospodarczy,
tymczasowy organ zastępujący rząd sowiecki w końcowym okresie istnienia ZSRS.
Dwa tygodnie wcześniej powstała grupa robocza, mająca przygotować przyszłe
międzypaństwowe porozumienie w sprawie lotnictwa i wykorzystania przestrzeni
powietrznej w warunkach powstania nowych państw. Na czele tej grupy stanęła
właśnie Anodina, wówczas dyrektor Państwowego Instytutu Naukowo-Badawczego
Lotnictwa Cywilnego. Wkrótce naturalnie stała się szefową MAK. Ten pierwszy
Komitet działał na mocy decyzji ciała międzypaństwowego, ale posiadającego
formalne umocowanie w pełnomocnictwach władz uzyskujących suwerenność byłych
sowieckich republik. MAK miał zastąpić sowieckie instytucje skupione wokół
Ministerstwa Lotnictwa Cywilnego, w tym rejestr statków powietrznych i komisje
zajmujące się bezpieczeństwem lotów (również badaniem wypadków) oraz
dopuszczaniem do użytkowania lotniska i samoloty oraz wyznaczającą standardy
szkolenia pilotów (certyfikacja).
Jednak rozpad imperium postępował bardzo szybko i już po dwóch dniach, 8
grudnia, podpisano tzw. układ białowieski – uzupełniony o protokół z Ałma Aty z
21 grudnia – tworzące Wspólnotę Niepodległych Państw. W myśl zawartych wówczas
układów oficjalnym następcą ZSRS stała się Federacja Rosyjska, a instytucje "międzyrepublikańskie",
których wiele wówczas powstało, straciły rację bytu. Formalnie przestały one
funkcjonować 25 grudnia wraz z rozwiązaniem wszystkich organów Związku
Sowieckiego i dymisją jego prezydenta Michaiła Gorbaczowa.
I wówczas przyszedł czas na drugi MAK, działający na poziomie nowego tworu
politycznego – WNP. Datowane 30 grudnia 1991 roku "Porozumienie o lotnictwie
cywilnym i wykorzystaniu przestrzeni powietrznej" jest umową międzynarodową
zawartą pomiędzy państwami WNP i podpisaną przez ich wysokich przedstawicieli –
premierów i wicepremierów. Nie została ona jednak nigdy ratyfikowana przez
parlamenty, a przecież przeniesienie kompetencji władzy wykonawczej suwerennego
państwa na organizację międzynarodową należy do materii ustawowej albo nawet
konstytucyjnej. Być może dlatego tekst dokumentu został zarejestrowany w
Sekretariacie Wykonawczym WNP dopiero w 1994 roku. Do ICAO zgłoszono go już w
czerwcu 1992 roku jako podstawę wykonywania przez MAK obowiązków instytucji
badającej zdarzenia lotnicze w 12 państwach członkowskich organizacji.

Anodina i 12 państw
Jak czytamy w protokole o przyjęciu Porozumienia, do uzgodnienia jego treści
doszło między 12 a 25 grudnia. Profesor Włodzimierz Marciniak opisał w "Arcanach"
niektóre szczegóły tego osobliwego procesu. Według ustaleń niezależnych
rosyjskich badaczy, m.in. byłych pilotów, Tatiana Anodina z projektem
porozumienia objeżdżała stolice postsowieckich republik i wykorzystała rozległe
kontakty swoje i zmarłego męża do uzyskania podpisów polityków. Miała osobiście
chodzić "od gabinetu do gabinetu" i przekonywać ich do siebie i MAK – na
oficjalnych posiedzeniach WNP projekt nie miałby szans w ogóle się pojawić, był
wszak tylko prywatną inicjatywą Tatiany Anodiny. Teraz dzięki niejasnemu
tekstowi przyjętego dokumentu tworzący Komitet ludzie rządzą lotnictwem cywilnym
na obszarze prawie całego byłego ZSRS i pozostają poza czyjąkolwiek kontrolą.
Dokument WNP powołuje dwa ciała międzynarodowe: Radę Lotnictwa i Wykorzystania
Przestrzeni Powietrznej oraz Międzypaństwowy Komitet Lotniczy (ros.
Mieżgosudarstwiennyj Awiacionnyj Komitet – MAK) jako stały organ wykonawczy
Rady. Pierwsza instytucja ma charakter nadzorczy. Tworzy ją po dwóch
przedstawicieli każdego z sygnatariuszy: osoba kierująca urzędem zarządzającym w
danym państwie sprawami lotnictwa (w przypadku Rosji jest to Federalna Agencja
Transportu Lotniczego "Rosawiacja" – część Ministerstwa Transportu) oraz dowódca
sił powietrznych i obrony przeciwlotniczej. Porozumienie stanowi, że decyzje
Rady zapadają jednogłośnie. Rada spotyka się raz na kwartał w różnych miejscach,
nie ma swojej stałej siedziby ani budżetu. Organizacją jej pracy, przygotowaniem
obrad, określaniem ich tematyki, łącznie z przedstawianiem gotowych projektów
dokumentów, zajmuje się MAK. Radą kieruje jeden z jej członków, zmieniający się
co rok na zasadzie rotacji. Obecnie jest nim przedstawiciel Uzbekistanu –
Walerij Tian.
Rada przyjęła dotąd jedynie sześć dokumentów mających na celu koordynację
działań organów państw-sygnatariuszy w dziedzinie lotnictwa. Brak własnego
aparatu wykonawczego oraz wymóg jednomyślności przy podejmowaniu decyzji
sprawiają, że Rada jest ciałem stosunkowo słabym. Formalnie kształtuje i
nadzoruje MAK, jednak w rzeczywistości niewiele może zrobić i de facto
zatwierdza jego projekty. Wpływowa instytucja Tatiany Anodiny z łatwością może w
przypadku próby zmiany polityki Rady nie po myśli szefów MAK przekonać
któregokolwiek z jej członków (na przykład reprezentanta jednego z małych państw
WNP) do weta.
Sam Międzypaństwowy Komitet Lotniczy jest – jak sama nazwa wskazuje – kolegium
kilku osób. Jak powiedział "Naszemu Dziennikowi" Igor Cziornyj z moskiewskiego
biura Wspólnoty Niepodległych Państw, zarówno pełny skład Komitetu, jak też jego
statut nie są jawne. – To wewnętrzne dokumenty – stwierdził, odsyłając w tej
sprawie do… samego MAK. Niestety, ta instytucja nie ujawnia żadnych swoich
"tajemnic".

Sowieckie ministerstwo wciąż działa
Na podstawie porozumienia z 30 grudnia 1991 roku MAK wykonywaniem w krajach WNP
funkcji instytucji certyfikującej dla lotnictwa cywilnego oraz badającej tzw.
zdarzenia lotnicze na terytorium wspólnej przestrzeni powietrznej 12 państw
(Gruzja nie wypowiedziała porozumienia, występując z WNP). MAK wykonuje również
w imieniu tych państw funkcje związane z ich odziedziczonym po ZSRS członkostwem
w lotniczych organizacjach międzynarodowych, takich jak ICAO. Komitet ma w myśl
porozumienia działać na terenie każdego z państw "zgodnie z jego własnym
prawem". Dotyczy to także badania wypadków lotniczych. Należy jednak zauważyć,
że najczęściej prawa te MAK sam ustanowił i sam kontroluje ich przestrzeganie.
Organizacja ma siedzibę w Moskwie i własny budżet. Oficjalnie powinien on
składać się z proporcjonalnych do wielkości wpłat państw członkowskich, ale
ponieważ MAK sam się finansuje, więc nikt do niego nie dopłaca, ale też w
praktyce nie ma kontroli nad ogromnymi pieniędzmi, przede wszystkim kolosalnymi
dochodami z opłat certyfikacyjnych. Członkowie Komitetu mają – jako oficjele WNP
– immunitet dyplomatyczny i są nietykalni, zaś siedziba przy ulicy Wielka
Ordynka 22 w Moskwie jest eksterytorialna. Nawet osoby zatrudnione przez Komitet
niebędące jego członkami są nietykalne w sprawach związanych z ich pracą w MAK.
Wprawdzie Rada może dokonać zmian w składzie Komitetu, ale w praktyce dzieje się
tak tylko na wniosek przewodniczącej.
Tatiana Grigorjewna Anodina urodziła się 16 kwietnia 1939 roku w Sankt
Petersburgu (wówczas Leningradzie), następnie pracowała w różnych instytucjach
związanych z lotnictwem, aż do wysokiej funkcji w Ministerstwie Lotnictwa
Cywilnego i stopnia resortowego generała. Powszechnie uważa się, że szybką
karierę i awanse zawdzięcza korzystnym koligacjom. Najpierw była żoną Piotra
Pleszakowa, sowieckiego ministra, który przez pewien czas był nawet jej
przełożonym. Obecnie jest związana z Jewgienijem Primakowem, byłym szefem
wywiadu, premierem i do niedawna przewodniczącym wpływowej Izby
Przemysłowo-Handlowej, reprezentującej interesy rosyjskich oligarchów i
wielkiego biznesu.
Jak się zatem okazuje, Anodina została przewodniczącą MAK, zanim on formalnie
powstał, i nikt później obsady tego stanowiska skutecznie nie zakwestionował. A
przecież zgodnie z praktyką polityczną najpierw ustala się zasady działania i
kompetencje nowej instytucji, a potem obsadza jej stanowiska kierownicze. Tym
razem było inaczej. W rozumieniu Anodiny (i jej wpływowych protektorów) całe
porozumienie miało sens jedynie wtedy, gdy wykonywać je będzie ona sama. Co
więcej sama treść dokumentu odpowiada bardziej aspiracjom otoczenia szefowej MAK
niż rzeczywistym potrzebom państw członkowskich. Trudno sobie wyobrazić, że np.
Ukraina albo Kazachstan nie mają odpowiednich ekspertów i potencjału
technicznego, aby samodzielnie badać wypadki lotnicze i certyfikować samoloty.
Kim są pozostali członkowie Komitetu? Poza Jermołowem i Morozowem Anodina ma
jeszcze troje zastępców. To Jelena Nowikowa, Aleksandr Fiłatow i Igor Cigarenko.
Reszta składu pozostaje "wewnętrzną sprawą" MAK. Okazuje się jednak, że są to
wyłącznie Rosjanie, tak jakby pozostałe państwa nie mogły zaproponować żadnych
swoich kandydatur. Tylko specyficzną formułą prawną Rady Lotnictwa oraz MAK
można wyjaśnić, że władze tych krajów się na to zgadzają.
W przeciwieństwie do łatwo dostępnych dokumentów analogicznych instytucji WNP
zajmujących się innymi rodzajami transportu, te dotyczące lotnictwa nie są
nigdzie publikowane, nie można ich otrzymać ani w biurach Komitetu Wykonawczego
WNP, ani nie są przekazywane krajom członkowskim, chyba że z zastrzeżeniem
tajemnicy służbowej.
Trudno się dziwić, że mniejsze państwa nie podnoszą kwestii związanych ze
statusem MAK. Wkrótce mogłoby się okazać, że ich lotniska nie spełniają wymogów
bezpieczeństwa, samoloty są niesprawne, a piloci nieprawidłowo wyszkoleni. Dla
Rosji natomiast najwyraźniej ten stan rzeczy jest na rękę, gdyż głosy o
nadużywaniu pozycji MAK (była nawet uchwała Dumy w tej sprawie, domagająca się
wystąpienia Federacji Rosyjskiej z porozumienia) są tłumione. Pozostaje mieć
nadzieję, że także rosyjska elita polityczna będzie miała dość rozdmuchanej
"niezależności" MAK, a reguły jego funkcjonowania zostaną zmienione, zgodnie z
zasadami nie tylko koniecznej autonomii, ale także jawności, przejrzystości i
poszanowania suwerenności niepodległych państw byłego ZSRS.

 

Piotr Falkowski, Moskwa