Proces koncesyjny od nowa

Z dr. Krzysztofem Wąsowskim z Uniwersytetu Warszawskiego, adwokatem,
specjalistą w dziedzinie prawa administracyjnego i koncesyjnego, rozmawia
Małgorzata Goss

Panie Mecenasie, na jakich aktach prawnych opiera się Krajowa Rada
Radiofonii i Telewizji w procesie przyznawania koncesji?
– Na początku chciałbym wyjaśnić, że proces koncesyjny nie jest prowadzony przez
KRRiT. Organem koncesyjnym, zgodnie z art. 33 ust. 2 Ustawy o Radiofonii i
Telewizji, jest Przewodniczący KRRiT. A zatem procedura koncesyjna nie jest
prowadzona przez organ wieloosobowy, lecz jednoosobowy, tj. przez samego
Przewodniczącego. Krajowa Rada jako organ 5-osobowy ma swój udział na pewnym
etapie tego postępowania, ona wydaje tzw. uchwałę koncesyjną, ale to jest tylko
jeden z elementów procesu koncesyjnego. Jest często powtarzanym błędem w
przestrzeni publicznej, że to Krajowa Rada prowadzi postępowanie koncesyjne.
Nie! Prowadzi je Przewodniczący Krajowej Rady (którym obecnie jest pan Dworak)
jako organ jednoosobowy, i jednoosobowo ponosi odpowiedzialność. Zaznaczam to,
żebyśmy tej odpowiedzialności nie rozmywali. To przewodniczący KRRiT wydaje
decyzję koncesyjną. Oczywiście, pewne rzeczy uzgadnia z innymi organami, między
innymi z Krajową Radą, Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ale tak
naprawdę organem koncesyjnym jest Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i
Telewizji.

Na czym więc powinien się opierać w postępowaniu koncesyjnym?
– Przewodniczący KRRiT pełni w tym postępowaniu funkcję organu administracji, a
nie – jak Krajowa Rada – organu państwowego. KRRiT ma wyższy status, bo jej rola
wynika z Konstytucji, a Przewodniczący jest umocowany w ustawie. Jako organ
administracji Przewodniczący powinien działać zgodnie z prawem. To jest pierwsze
i podstawowe zadanie tego organu. "Działać zgodnie z prawem" to znaczy wykonywać
przepisy powszechnie obowiązującego prawa. O tym mówi bardzo wyraźnie artykuł 6
ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (kpa), który Przewodniczący KRRiT
obowiązany jest stosować w tym postępowaniu. Mówi on, że organy administracji
działają na podstawie i w granicach prawa. Artykuł 7 kpa podkreśla to jeszcze
mocniej, stanowiąc, że ma on "stać na straży praworządności", to znaczy nie
tylko sam ma przestrzegać przepisów, ale jeszcze pilnować, aby wszyscy
uczestnicy postępowania administracyjnego je przestrzegali. Z tych ogólnych
przepisów kpa wynika, że Przewodniczący Krajowej Rady powinien precyzyjnie
wykonywać postanowienia ustawy, zwanej potocznie "ustawą o Krajowej Radzie
Radiofonii i Telewizji", i wydanych na jej podstawie aktów niższego rzędu, w tym
wypadku rozporządzeń koncesyjnych Krajowej Rady. Aktualnie obowiązuje
rozporządzenie z 4 stycznia 2007 roku. Jeżeli zaś jakiś element procedury nie
jest uwzględniony w ustawie o radiofonii – wtedy ma on obowiązek stosować
posiłkowo przepisy kpa.

Jaka jest moc prawna rozporządzeń KRRiT?
– Są one źródłem powszechnie obowiązującego prawa, przy czym zakładamy, że
powinny być w pełni zgodne z ustawą. W razie wątpliwości obowiązuje organy
administracji prosta zasada: domniemanie prawidłowości podstaw prawnych, czyli
dopóty, dopóki takiej ustawy czy rozporządzenia nie uchyli Trybunał
Konstytucyjny, organ administracji ma go obowiązek stosować.

W związku z odmową przyznania koncesji Fundacji Lux Veritatis, a więc
miejsca na multipleksie dla Telewizji Trwam, pojawił się zarzut, że podmioty,
które otrzymały koncesję w chwili składania wniosku, nie posiadały wymaganych
środków finansowych; zdobyły je dopiero po kilkudziesięciu dniach i uzupełniły
wniosek po terminie. Czy mogło dojść do naruszenia procedury?
– Nie miałem dostępu do akt, więc trudno powiedzieć, czy zarzuty, które
pojawiają się w mediach, są trafne czy nie. Ale zakładając, że coś jest na
rzeczy, to niewątpliwie Przewodniczący KRRiT ma obowiązek dbać o to, żeby
wnioski poszczególnych podmiotów zawierały dane, które obowiązują na dzień
złożenia wniosku. Jeżeli były one potem modyfikowane, to pojawia się problem.
Jeżeli sam Przewodniczący nie będzie chciał wykazać się refleksją prawną na
temat tych zarzutów, to w ostateczności powinien to rozstrzygnąć sąd
administracyjny. Jeżeli potwierdzi się zarzut, że stronom tego postępowania nie
dano dostępu do akt, nie pozwolono się wypowiedzieć, jest to ewidentne złamanie
artykułu art. 10 par. 1 kpa, czyli zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.
Jest to zasada na tyle fundamentalna, że – w moim przekonaniu – jej naruszenie
byłoby "błędem o charakterze rażącym". Decyzja podjęta z tego typu błędami
powinna być uchylona i wycofana z obrotu prawnego.

Fundacja nie uzyskała odpowiedzi na odwołanie, a mimo to Przewodniczący
wydał ostateczną decyzję o rozdysponowaniu koncesji. Czy to także rażące
naruszenie procedury?
– Wydaje się, że tak. Jeżeli rzeczywiście było tak, że Przewodniczący KRRiT
egzekwował decyzję (która nie była ostateczna) w czasie trwania postępowania
odwoławczego, czy lepiej powiedzieć – drugoinstancyjnego, ponieważ to ten sam
Przewodniczący Krajowej Rady, a nie organ wyższego stopnia, rozpatruje wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy, to są to błędy o charakterze fundamentalnym,
zdecydowanie rażące.

Kilkumiesięczny brak odpowiedzi Przewodniczącego na odwołanie jest
przekroczeniem terminu?
– To zupełnie inna kwestia, brak wydania decyzji drugoinstancyjnej w terminie
przepisanym przez kpa, który wyraźnie mówi o terminie miesięcznym dla postępowań
drugoinstancyjnych. Jeżeli taki termin jest przekroczony, to warto poznać
przyczynę przekroczenia, bo na pierwszy rzut oka nasuwa się wniosek, że była to
"bezczynność organu administracji". A jeżeli to przekroczenie terminu było czymś
uzasadnione, to istnieje podejrzenie "przewlekłości postępowania". Skutki
bezczynności czy też przewlekłości są w obu przypadkach tożsame. Jest to
potraktowane jako rażące naruszenie prawa, a zatem Skarb Państwa będzie musiał
wypłacić odszkodowanie stronie, która nie otrzymała decyzji w terminie. Taka
konsekwencja wynika z ustawy o odpowiedzialności finansowej urzędników
państwowych, która weszła w życie w maju 2011 roku. Jest to nowa regulacja.
Ustawa mówi wyraźnie, że w przypadku stwierdzenia "bezczynności" lub
"przewlekłości" strona, którą to dotknęło, może wystąpić do sądu cywilnego z
żądaniem odszkodowania za szkody, które poniosła, przy czym za "szkody" uznaje
się nie tylko utracone pieniądze, ale także utracone korzyści, czyli to, co
strona mogłaby uzyskać, gdyby decyzja była wydana wcześniej. Jeśli sąd cywilny
orzeknie odszkodowanie, w dalszej kolejności sprawę będzie rozpatrywał
prokurator, który ustali zakres odpowiedzialności finansowej urzędnika lub
organu administracji publicznej, w tym wypadku Przewodniczącego KRRiT. Kara
finansowa nie może przekroczyć dwunastokrotności jego wynagrodzenia. Są to zatem
poważne konsekwencje, zarówno dla Skarbu Państwa, jak i dla piastuna urzędu.
Oczywiście nie są to konsekwencje o charakterze prawnokarnym, chociaż sprawę
prowadzi prokurator, lecz konsekwencje o charakterze administracyjnym.
Dochodzenie spraw z tytułu bezczynności jest dochodzeniem ewidentnym, tu się
liczy tylko fakt. Nie ma problemu interpretacji prawa, wystarczy, że
postępowanie było nadmiernie przeciągane bez uzasadnionego powodu, który
wykluczałby bezczynność. Sytuacja Przewodniczącego KRRiT byłaby w takim wypadku
nie do pozazdroszczenia.

Przed jakim sądem należy składać skargi z tytułu naruszenia procedury i
dochodzić roszczeń odszkodowawczych?
– Sprawy o naruszenie procedury administracyjnej rozpatruje w pierwszej
instancji wojewódzki sąd administracyjny, a potem Naczelny Sąd Administracyjny.
Dla dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej od Skarbu Państwa i urzędników
– w pierwszej instancji właściwy jest sąd cywilny rejonowy lub okręgowy – w
zależności od wysokości żądanego odszkodowania.

Wyjaśniliśmy kwestię zaskarżenia naruszeń proceduralnych, ale
wnioskodawcy podważają także merytoryczną zasadność rozstrzygnięcia. Z
porównania danych o sytuacji finansowej firm ubiegających się o koncesję,
dokonanego przez Fundację Lux Veritatis, wynika, że koncesje otrzymały podmioty,
które nie dawały gwarancji finansowej stabilności, a Fundacja, która była w
najlepszej spośród nich kondycji finansowej, koncesji nie otrzymała. Słowem –
ocena Przewodniczącego Krajowej Rady urąga prostej logice.
– Jeśli to się potwierdzi, byłyby to zarzuty jeszcze poważniejsze niż zarzuty
proceduralne. Muszę podkreślić bardzo istotną rzecz. Rzeczywiście jest tak, że
decyzje koncesyjne, w tym wypadku o przyznaniu koncesji na miejsce na
multipleksie, są uznawane przez doktrynę prawa i orzecznictwo za tzw. decyzje
uznaniowe, czyli polegające na swobodniejszej ocenie materiału dowodowego przez
organ. Ale chcę podkreślić z całą mocą, że "decyzja uznaniowa" nie oznacza
samowoli organu. Musi ona być wydana w pewnych ramach. Nie może być tak, że
organ administracji, nie zważając na stan faktyczny, zawartość wniosku czy dane
finansowe podmiotów ubiegających się o koncesję, wydaje decyzję o przyznaniu
koncesji słabszym podmiotom. To jest sprzeczne z zasadami samej koncesji. Jeżeli
okaże się, że w grę wchodzi przypadek samowolnego wydania decyzji,
dyskrecjonalnej władzy, to byłaby sytuacja bardzo poważna. Tego rodzaju błędy o
charakterze merytorycznym właściwie powinny dyskwalifikować decyzję koncesyjną.

Gdzie można zaskarżyć tego rodzaju błędy merytoryczne?
– Tu właściwy jest sąd administracyjny, podobnie jak przy problemach
proceduralnych. Na wniesienie skargi jest 30 dni od otrzymania ostatecznej
decyzji w sprawie. Z reguły wnioskodawcy w jednej skardze zarzucają naruszenia
procedury i naruszenia materialnoprawne czy też merytoryczne, jak to pani ujęła.
Z połączenia tych zarzutów sąd wyrobi sobie obraz sytuacji, jak to naprawdę
wyglądało.

Załóżmy, że zaskarżenie będzie skuteczne. Jakie będą następstwa?
Koncesje rozdane, koncesjonariusze rozpoczęli działalność, poczynili nakłady,
więcej miejsc na platformie cyfrowej nie ma, a przecież wnioskodawcy chodzi w
pierwszym rzędzie o miejsce na multipleksie, a nie o odszkodowanie.
– W tym wypadku wchodzi w grę odpowiedzialność kolosalna, i to nie tylko
odszkodowawcza. Wyobraźmy sobie, co może zrobić sąd administracyjny. Otóż jeśli
taka skarga zostanie rozpatrzona pomyślnie dla skarżącego, sąd może uchylić obie
decyzje Przewodniczącego KRRiT, tę wydaną w pierwszej i w drugiej instancji, i
nakazać mu rozstrzygnięcie sprawy od początku. I wtedy wszyscy ci, którzy
otrzymali koncesje, będą je mieli odebrane i będą musieli składać wnioski
jeszcze raz. Jak widać, także oni poniosą w takim wypadku szkody i będą mogli
występować o odszkodowania od Skarbu Państwa. Trudno tego uniknąć. Gdyby sam
Przewodniczący KRRiT dostrzegł swoje rażące błędy w tym postępowaniu – może on
stwierdzić nieważność własnej decyzji, ponieważ jest organem naczelnym, od
którego nie ma odwołania do wyższej instancji. Strona pokrzywdzona decyzją może
wnieść do Przewodniczącego wniosek o stwierdzenie nieważności jego własnej
decyzji. Przewodniczący powinien odpowiedzieć niezwłocznie. Strona, która
kwestionuje decyzję, prawdopodobnie może skorzystać z obu dróg naraz, tj. złożyć
skargę do sądu administracyjnego i wystąpić do Przewodniczącego Krajowej Rady o
stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.
Przewodniczący ma wtedy miesięczny termin na odpowiedź na wniosek strony. Jeśli
skarga do sądu i wniosek do Przewodniczącego KRRiT złożone zostaną jednocześnie
– powstanie kwestia kolejności rozstrzygania tych spraw. Prawdopodobnie sąd
zawiesi sprawę, czekając aż Przewodniczący wyda decyzję. Ale z tym bywa różnie.

Ład medialny jest elementem porządku konstytucyjnego w Polsce.
Konstytucja zawiera gwarancje dostępu obywateli do informacji, równości wobec
prawa, równego traktowania bez względu na wyznanie czy przekonania. Czy wadliwa
decyzja Przewodniczącego KRRiT może być przedmiotem skargi do Trybunału
Konstytucyjnego?
– Nie. Trybunał Konstytucyjny w Polsce nie kontroluje decyzji administracyjnych,
lecz prawo powszechnie obowiązujące, a więc ustawy i rozporządzenia. Można
zaskarżyć do TK przepis ustawy o radiofonii lub rozporządzenie KRRiT. Ale nie
decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady. Natomiast praktyka zastosowana przez
Przewodniczącego może być uznana za niekonstytucyjną i w skardze do sądu
administracyjnego można się powołać wprost na Konstytucję, wskazując, że jej
przepisy zostały naruszone. W myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji – Konstytucję
stosuje się bezpośrednio – a więc może to być podniesione w skardze do sądu
administracyjnego, aczkolwiek takie przepisy Konstytucji, jak zasada równości,
równego dostępu itp., są powtórzone w Kodeksie Postępowania Administracyjnego.

Dziękuję za rozmowę.