Koń trojański w polskim prawie
Dwutorowość prawa obowiązującego w Polsce jest wyjątkowo szkodliwa dla
suwerenności i spoistości państwa polskiego, gdyż każdy z dwóch obowiązujących
równolegle porządków prawnych: polski i unijny, realizuje sprzeczne względem
siebie interesy.
Państwo polskie jest w stanie administracyjnego, gospodarczego i moralnego
rozkładu. Licznym patologiom podlega też polskie prawo, co intuicyjnie wyczuwają
przeciętni ludzie, ale też stosujący je urzędnicy państwowi różnych szczebli.
Wytyczne od partii
Tradycyjnie podstawowymi funkcjami prawa są porządkowanie i regulacja relacji
między ludźmi; pełni ono też m.in. funkcję państwo- i kulturotwórczą.
Okres PRL, tj. ustroju socjalistycznego (komunistycznego), oceniany był w nauce
jako czas kryzysu prawa, którego najważniejszym przejawem był ogromny zakres
regulacji wszystkiego i w sposób dogłębny. W samej gospodarce państwowej
centralnie planowanej obowiązywało około 15 tys. normatywów i wskaźników
wprowadzonych różnymi regulacjami. Wykonywanie najdrobniejszego zajęcia w
gospodarce prywatnej wymagało osobnych, licznych zezwoleń administracyjnych.
Ogromna liczba przepisów prowadziła do powszechnej nieznajomości prawa, także
wśród pracodawców. Przejawem kryzysu był brak jasnych (też konstytucyjnych)
reguł stanowienia prawa. Tworzenie prawa w zasadzie leżało w kompetencji władzy
wykonawczej, rządu. Niejasna była hierarchia źródeł prawa. Sejm był atrapą,
która dla dominującej państwowej gospodarki – prawa, tj. ustaw, w zasadzie w
ogóle nie stanowiła. Gospodarka ta kierowana była różnymi aktami rządu
(uchwałami, zarządzeniami, wytycznymi, okólnikami, rozmowami telefonicznymi i
"na dywaniku" u zwierzchnika). Pierwsze ustawy dotyczące np. przedsiębiorstw
państwowych uchwalono dopiero w 1981 roku. Faktycznymi inicjatorami uchwalanych
regulacji były struktury partii komunistycznej PZPR, która sama działała poza
prawem. Nie było bowiem żadnej ustawy o partiach politycznych. Pozaprawne
decyzje polityczne miały w rzeczywistości walor przed- i ponad-prawa. Polityka
miała przed prawem prymat. W takich warunkach granice prawa były zupełnie
nieczytelne, wręcz było ono wypierane przez faktyczne działania polityczne PZPR.
System obowiązującego prawa był wewnętrznie sprzeczny i niespójny, gdyż nie
opierał się na aprobowanym powszechnie systemie wartości.
Prawo w okresie PRL straciło swą tożsamość, przestało pełnić swe społeczne
funkcje, zwłaszcza regulacyjną i stabilizującą. Miało charakter doraźny,
tymczasowy, potęgowało uczucie bezradności i lęku przed przyszłością. W ocenie
społecznej, dominującym sposobem dochodzenia sprawiedliwości nie była droga
sądowa, lecz różne tryby nieformalne (łapówki, znajomości). Prawo miało na celu
nie ochronę obywateli, jednostki, lecz głównie wymuszanie pożądanych przez
władzę zachowań (zob. badania A. Turskiej i E. Łojko "Kryzys prawa i spadek jego
prestiżu" opublikowane w pracy "Kultura prawna i funkcjonalność prawa", Warszawa
1988).
Śmiertelna choroba
Powyższy ogólny opis kryzysu prawa okresu PRL pochodzi sprzed ok. 25 lat. Trudno
jednak oprzeć się wrażeniu, że główne jego symptomy, mimo przeprowadzonej w
Polsce "transformacji ustrojowej" w kierunku systemu liberalnego, gospodarki
rynkowej, wprowadzania reguł demokratycznego państwa prawa, trwają nadal, a
nawet nasiliły się lub pojawiły się nowe. Dziś można mówić już nie tylko o
kryzysie, co wprost o upadku prawa polskiego, jego prestiżu, o zaniku kultury
prawnej. Funkcje regulacyjne, stabilizujące, porządkujące czy ochronne prawa
wyrodziły się w swe zaprzeczenia.
Odzyskanie względnej suwerenności w 1989 roku nie rozpoczęło niestety naprawy
polskiego systemu prawa. Na istniejące PRL-owskie problemy nałożyły się wkrótce
nowe, dotychczas nieznane, związane z przyspieszonym wdrażaniem do prawa
polskiego ostrych wymagań prawno-organizacyjnych związanych z członkostwem
Polski w UE; wymagań wyrosłych z odmiennych, obcych polskiej tradycji wartości,
z systemu totalnej biurokracji realizującej interesy głównie Niemiec i Francji.
Okres ten rozpoczęto w 1994 r. układem o stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami
Europejskimi. Poddawanie prawa polskiego obcym, niszczącym je wpływom
przypieczętował traktat o akcesji Polski do UE z dniem 1 maja 2004 roku.
Z dzisiejszej perspektywy widać zagrożenia, by nie powiedzieć – śmiertelną
chorobę toczącą w nowych warunkach polskie prawo i tradycyjnie rozumiane prawo w
ogóle. Unijny, biurokratyczny system regulacyjny, który trudno – z teoretycznego
punktu widzenia – nazywać "prawem", bezwzględnie miażdży narodowe, oryginalne
systemy prawne. Wypycha ich tradycyjne, zrozumiałe w obszarach ich
dotychczasowego działania, wyrosłe z miejscowych tradycji konstrukcje prawne i
siatkę pojęciową (nazewnictwo).
Tir z dokumentami
Prawo polskie po 1989 r. nie zdążyło się jeszcze oczyścić i uzdrowić po latach
socjalizmu, gdy już od początku lat 90. poddano je agresywnym modyfikacjom
organów europejskich realizujących co do zasady obce Polsce interesy i wartości.
Modyfikacje te przeniosły na grunt polski nieznane tu wcześniej patologie
europejskie. Ta unijna infekcja prawa krok po kroku, systematycznie odbiera
Polsce suwerenność prawną. Regulacje unijne wprowadziły i umacniają
scentralizowany, socjalistyczny system kierowania gospodarką i życiem
społecznym, w oparciu o unijne standardy oddające władzę (też prawodawczą)
strukturom urzędniczym i niejawnym procedurom.
Polskie środowiska naukowe tak jak w okresie PRL, co do zasady, na tego typu
patologie – widoczne gołym okiem studenta I roku prawa – nie reagują. Wtapiają
się w chóry wychwalające nowe zjawiska (w istocie likwidacji prawa i jego
tradycyjnych wartości), uzasadniając ich rzekomą konieczność i dobroczynność dla
unowocześnienia "prowincjonalnej" Polski. Prawo polskie, jego oryginalne
osiągnięcia i wzory są wypychane za przyzwoleniem i poprzez działania samych
polskich ośrodków władzy, w tym Sejmu, który dobrowolnie sprowadził się do roli
pasa transmitującego, jedynie przerabiającego na język polski tysiące regulacji
i decyzji wydawanych w Brukseli przez tamtejszych urzędników. Sejm wyzbył się
faktycznie i prawnie roli głównego polskiego prawodawcy, np. sprawy gospodarki
polskiej w około 85-90 proc. reguluje już biurokracja UE. Polski "dumny" Sejm,
pochodzący z naszych wyborów, już tylko (wraz z rządem RP) dbają o to,
nadzorują, by jak najlepiej, najskuteczniej zrealizować u nas interesy unijne,
poprzez szybkie nadawanie decyzjom w Brukseli formy prawnej obowiązującej w
Polsce. W zasadzie w Sejmie można by utworzyć tylko jedną komisję: "wdrażania
prawa europejskiego na terytorium RP i jego monitoringu". Do tego bowiem dziś
sprowadza się co do zasady rola polskiego ustawodawcy (?), tj. Sejmu oraz rządu.
Cechą polskiego systemu prawnego pozostało i umacnia się zjawisko gigantycznego
nadmiaru prawa. Przeregulowane, przerośnięte, obezwładnione siatką prawa są
wszystkie niemal dziedziny życia. Wraz z włączeniem Polski do systemu unijnego w
2004 roku. Polska musiała – zgodnie z traktatem o akcesji – dodatkowo przyjąć do
przestrzegania także monstrualnie rozbudowane regulacje wspólnotowe. W
przeddzień członkostwa Polski w Unii w końcu kwietnia 2004 r. – jak głosi plotka
– przywieziono nocą tirami na dziedziniec Sejmu około 350 tys. dokumentów
unijnych, by uczynić zadość fikcji, że z dniem członkostwa Polski polski Sejm
zna już prawo unijne.
Ślimak to ryba
Dzień członkostwa Polski w UE, 1 maja 2004 r., można by nazwać dniem dopełnienia
anarchizacji polskiego systemu prawa, które stało się dziś niemożliwą do
precyzyjniejszego rozdzielenia i poznania oraz zrozumienia mieszaniną
postanowień polsko-wspólnotowych. Tego, z czym mamy do czynienia w prawie w
Polsce po 2004 r., nikt już nie zna, nie rozumie, nie potrafi stosować. Z
wyjątkiem głównie obcych kancelarii prawniczych, które wyspecjalizowały się w
różnych sztukach dotyczących "interpretowania" tego nowego tworu. Nie potrafią
zrozumieć tej mieszanki prawnej i zależności wzajemnej prawa polskiego i
unijnego ani urzędnicy, ani nawet sędziowie. Nauka prawa europejskiego na
uczelniach polskich zaliczana jest przez studentów do najtrudniejszych, a
właściwie niemożliwych do logicznego opanowania przedmiotów, który stał się
jednym z podstawowych na wydziałach prawa.
Cechą regulacji unijnych są ich permanentne zmiany, brak hierarchii ich
ważności, brak definicji podstawowych pojęć, np. "prawo", "organ administracji",
"przedsiębiorca", "przedsiębiorstwo" itp. Znaczenia zaś nadawane ważnym pojęciom
przez literaturę i orzecznictwo Trybunału Europejskiego są odmienne od sensów
polskich tych wyrażeń. Często mają sensy i nazwy dziwaczne, definicje wprost
nielogiczne i całkiem dowolne, np. dla potrzeb Portugalii marchewka jest owocem,
w Polsce Unia każe ją zaliczyć do warzyw. Ślimak we Francji podlega definicji
unijnej jako "ryba", w Polsce "rybą" nie jest. Wszystko po to, by omijając
logikę i różne rygory, móc przydzielać rolnikom francuskim dopłaty na ryby,
wcześniej definiując jako rybę – ślimaka.
Różne "dokumenty" unijne, zwane "prawem", usłane są nic nieznaczącymi prawnie
określeniami, takimi jak np.: "przejrzystość", "ramy wsparcia", "perspektywa
finansowa", "narodowe ramy odniesienia", "moduły", "instytucja wdrażająca",
"dokument", "wysoka władza", "interes wspólnoty", "przynależny" (mający oznaczać
obywatela państwa). Pojęcie zaś "interesu wspólnoty" jest głównym kryterium
oceny działań na obszarze UE, także w zakresie stanowienia prawa, jego
stosowania i orzecznictwa sądowego.
Procedury permanentnego "dostosowania" prawa polskiego do unijnego, polegające
na przenoszeniu na polski grunt obcych, niezrozumiałych często konstrukcji i
pojęć oraz niekompletnych procedur i technik redagowania, sprzecznych w dużej
części z polską Konstytucją (np. odbierające przedsiębiorcom prawo odwołania i
kontroli administracji w postępowaniach o dopłaty finansowe) – sprawiają, że w
efekcie polskie prawo jest dla jego adresatów niezrozumiałe co do celu i treści.
Można właściwie zasadnie twierdzić, że tzw. europeizacja polskiego prawa odbywa
się kosztem naruszenia na dużą skalę praw podmiotowych Polaków. Odbiera im w
części ich konstytucyjne prawa (np. do kontroli administracji, do sądu itp.).
Założenie o znajomości prawa przez polskich obywateli, zwłaszcza prawa
europejskiego, jest najczystszą fikcją. Prawo stało się dziś wiedzą dla
wtajemniczonych, pułapką, a trzeba pamiętać, że zgodnie z rzymską maksymą:
"nieznajomość prawa szkodzi". Tylko jak je poznać, skoro sama władza je
stosująca tego prawa nie zna i nie rozumie.
Zamach na suwerenność
Od czasu rozpoczęcia "harmonizowania" prawa polskiego z unijnym w 1994 r.
wprowadzono w Polsce liczne, drobiazgowe regulacje, które stworzyły niezliczone
bariery, "standardy", limity dla różnorodności i wolności inicjatywy społecznej
i gospodarczej. Europejski styl regulacji prawnej kojarzy się z metodami
praktykowanymi w Polsce w czasach socjalistycznego, ręcznego sterowania życiem
społecznym i głębokimi ingerencjami w życie człowieka.
Na stan obecnego polskiego prawa bardzo negatywnie wpłynął też wyrok Trybunału
Konstytucyjnego uznający zgodność traktatu o akcesji Polski do UE z polską
Konstytucją, mimo że bez głębszych badań sprzeczność ta była i jest coraz
bardziej widoczna. Swym wyrokiem TK umożliwił degradację i niszczenie prawa
polskiego. Dopuścił bowiem do obowiązywania w Polsce tzw. dorobku prawnego
unijnego, który w literaturze unijnej traktowany jest jak prawo i to prawo
zastępuje. W istocie to niejasny co do treści, zakresu, wartości zbiór
politycznych stwierdzeń, regulacji, politycznych wytycznych, liberalnego systemu
wartości itp. "Wspólnotowy dorobek prawny" to zaprzeczenie tradycyjnego prawa,
to pojęcie wytrych, instrument podporządkowania Unii państw członkowskich,
zobowiązanych (nieformalnie, bo bez podstawy w traktatach) do przestrzegania nie
tyle "prawa", co niejasnego, nieograniczonego "dorobku prawnego Unii".
To polski Trybunał Konstytucyjny, akceptując prawnie traktat o akcesji Polski do
UE, uznał, że zgodna z Konstytucją RP będzie sytuacja, w której polski Sejm,
przedstawiciel suwerena, jakim jest Naród Polski, przekształcony zostaje z
funkcji organu władzy prawodawczej, najwyższej władzy w RP w element unijnej
maszynki do mechanicznego, bezdyskusyjnego wprowadzania w Polsce decyzji
urzędników i polityków Brukseli. "Zaszczytna" rola polskiego Sejmu polega dziś
na nadawaniu obezwładniającym regulacjom unijnym, ograniczającym suwerenność
polską i wolności obywatelskie – prawnej formy polskich ustaw.
Efektem członkostwa Polski w UE, z czego niewiele osób zdaje sobie sprawę, jest
równoległe obowiązywanie na terytorium Polski dwóch systemów prawnych. Obok
prawa polskiego działa bezpośrednio i niezależnie system prawa unijnego,
autonomiczny wobec polskich regulacji, na które polskie władze nie mają żadnego
wpływu. Nie mogą go stanowić, zmieniać, kontrolować sądownie ani nawet nie muszą
go publikować w Dzienniku Ustaw, by nabrały siłą woli polskiego suwerena
ważności. UE nadaje swemu prawu w Polsce (i w innych krajach członkowskich)
pierwszeństwo, także przed Konstytucją. Mimo oczywistej sprzeczności tego
stanowiska z art. 8 Konstytucji polskie władze w praktyce milcząco to akceptują.
Wydmuszki prawne
Samo istnienie i funkcjonowanie obok siebie, na jakimś terytorium, równolegle i
równocześnie dwóch wcale niespójnych ze sobą systemów regulacyjnych jest w
najwyższym stopniu patologiczne. W efekcie prowadzi do wyrugowania "politycznie"
słabszego przez silniejszy (unijny), do jego degeneracji i anarchizacji całości
prawa w państwie.
Prawnicy zajmujący się na bieżąco prawem są świadkami odrzucania polskich
tradycyjnych konstrukcji prawnych, zrozumiałej siatki pojęciowej, procedur
zrozumiałych dotychczas dla polskich obywateli. Formy prawa polskiego, jak np.
ustawa, rozporządzenie itp., stają się właściwie nic nieznaczącymi, pustymi
wydmuszkami prawnymi, wykorzystywanymi do wprowadzania w Polsce praw
realizujących zewnętrzne interesy, naruszające interesy Polski i Polaków.
Członkostwo Polski w UE zdegradowało Sejm i akt najwyższej rangi (poza
Konstytucją) – ustawę. Z aktu regulującego w sposób pierwotny, suwerennie sprawy
państwa, ustawa stała się aktem czysto wykonawczym dla decyzji biurokracji
unijnej. Sejm – co trudno zrozumieć – przeważającą większością głosów radośnie
się na to zgodził.
Kto zetknął się z unijnym "prawem", rozumie problemy z precyzyjnym rozumieniem
jego podstawowych treści. A ponieważ jego przepisy wydawane są w niejasnych
procedurach, bez realnej kontroli, bez troski o ich spójność, często bez podstaw
prawnych, często bez wiedzy państw członkowskich, więc nie może dziwić – jak
wynika z badań opinii publicznej – powszechna w Polsce nieznajomość prawa
europejskiego (polskiego zresztą też). Jak wspomniano, prowadzi to z pewnością
do głębokich i masowych, trudnych do skontrolowania nadużyć i naruszeń praw
obywatelskich. Przeciętni adresaci prawa zdani są na swobodne manipulowanie
prawem i polskim, i europejskim, także przeciwko ich interesom.
Dopuszczanie do autonomicznego działania w Polsce, na uprzywilejowanych
nieformalnie warunkach, niezależnie od prawa i woli organów polskich regulacji
unijnych, oznaczało w praktyce wpuszczenie do polskiego prawa swoistego prawnego
konia trojańskiego, który w warunkach cichej zgody polskich ośrodków władzy i
nauki znosi oryginalne prawo polskie, wykrzywiając jego język, sens i formy.
Potrzebny powrót do tradycji
Dwutorowość prawa obowiązującego w Polsce jest wyjątkowo szkodliwa dla
suwerenności i spoistości państwa polskiego, gdyż każdy z dwóch obowiązujących
równolegle porządków prawnych: polski i unijny, realizuje sprzeczne względem
siebie interesy. Oba systemy są konkurencyjne. System unijny realizuje bowiem
interesy zewnętrzne, pozapolskie, odśrodkowe, rozsadzające państwo, poddające
podległości obcemu ośrodkowi politycznemu. System polskiego prawa realizuje zaś
interesy polskie, narodowe, dośrodkowe, scalające (przynajmniej tak powinien
działać system prawny suwerennego państwa). Obowiązywanie zaś na terytorium
Polski równocześnie dwóch znoszących się co do celów, interesów i systemów
wartości, porządków prawnych, jest sytuacją schizofreniczną i niemożliwą do
zaakceptowania w tzw. normalnym, przedunijnym państwie. Obecny, dwuczłonowy
system wewnętrznie niespójnego prawa godzi w fundamentalne zasady demokracji.
Prawo unijne i sposób jego funkcjonowania niszczy tożsamość polskiego prawa,
rozbija je i marginalizuje. Prawo unijne wprowadza też do Polski obce Polakom –
w ich większości – wartości.
System zaś wartości "nowej" Europy przybliżył na spotkaniu prezydentów Europy
Środkowej w 2000 r. prezydent Niemiec Johannes Rau. Według niego, "w Europie
Zachodniej już prawie żaden kraj nie jest zwolennikiem chrześcijańskiego modelu
człowieka. Dlatego potrzebujemy właśnie nowej Europy (…). Dziś w odróżnieniu
od chrześcijańskich wartości, które połączyły Europę przed tysiącem lat, trzeba
poszukiwać nowej, pozareligijnej koncepcji wspólnoty", czyli poza Dekalogiem
(zob. komunikat PAP z marca 2000 r.).
Prawo unijne obowiązujące bezpośrednio, autonomicznie w Polsce oraz żyjące w
modyfikowanym nim prawie polskim czyni w Polsce szkody równie wielkie, jeśli nie
większe niż patologie komunistyczno-socjalistyczne okresu PRL. Oryginalne prawo
polskie zanika. Zanikają też podstawowe funkcje wiązane z prawem, tj. kulturo- i
państwotwórcza oraz ochronna.
Jak wszystkie totalne systemy także system państwa unijnego przeminie. Być może
niedługo. Ale tym bardziej należałoby podjąć działania ratunkowe i pielęgnujące
polskie tradycje, dorobek polskiej nauki prawa, podejmować próby odbudowy prawa
polskiego i jego społecznego prestiżu, zgodnie z wartościami wyznawanymi przez
większość Polaków.
Prof. Krystyna Pawłowicz
Autorka jest prawnikiem, członkiem Trybunału Stanu, profesorem Uniwersytetu
Warszawskiego