Prawo w okowach polityki

W okresie VI kadencji Sejmu uchwalono 953 ustawy. Nie sposób świadomie
uchwalać tak wielu przepisów

U progu nowej kadencji parlamentu warto rozważyć podstawowe wnioski wynikające z
doświadczeń ostatniego czterolecia w dziedzinie ustawodawstwa. Już wcześniej, w
poprzednich kadencjach, legislacyjne wysiłki parlamentarzystów napotykały na
pewne ograniczenia o charakterze systemowym, występujące i obniżające zarówno
jakość prawa, jak i procedur jego tworzenia. Ograniczenia te mają wspólny
mianownik – są skutkiem prymatu polityki nad prawem.

Inflacja prawa
Zwraca uwagę brak jednoznacznie pozytywnej korelacji między liczbą uchwalonych
ustaw a jakością prawa, mierzoną poczuciem satysfakcji z jego obowiązywania.
Przeciwnie, im więcej nowych praw, tym więcej nowych wymagań stawianych
obywatelom w różnych dziedzinach, tym większe poczucie niepewności, tym trudniej
żyć i przecież – jak zauważył już Tacyt – tym więcej korupcji. Ustaw przybywa i
trudno znaleźć takie, których uchwalenie spotkałoby się z powszechną aprobatą.
Wielość ustaw – nazywana inflacją prawa – powoduje, że ustawodawca traci swoją
tożsamość. W okresie VI kadencji uchwalono 953 ustawy. Nie sposób świadomie
uchwalać tak wielu przepisów, a więc studiować różnych ich wersji na rozmaitych
etapach sejmowego procesu legislacyjnego i głosować ze zrozumieniem nad tyloma
zagadnieniami. Nadmiar przepisów sprawia, że prawo staje się coraz mniej
zrozumiałe, także dla prawodawcy, a zasada zaufania obywateli do państwa,
uznawana za podstawę demokracji konstytucyjnej, traci swoje znaczenie. Trudno
ufać państwu, którego oczekiwań niekiedy nie sposób zidentyfikować w gąszczu
różnych przepisów i zrozumieć bez pomocy ekspertów. Z punktu widzenia obywateli
ważne jest przecież nie tylko bezpieczeństwo osobiste czy socjalne, ale także
bezpieczeństwo legislacyjne, rozumiane jako pewność, że nie nastąpi zaskakująca
zmiana standardów. Rzeczpospolita nie gwarantuje w wystarczającym stopniu
bezpieczeństwa legislacyjnego, chociaż jest to konstytucyjnym obowiązkiem
państwa, które – jak stanowi Konstytucja w art. 5 – zapewnia bezpieczeństwo
obywateli. Zbyt łatwo i zbyt często nowelizowane są kodeksy.

Pod naciskiem rządu
Ustawodawcę cechuje znaczna łatwość karania. Nie wystarczają częste zmiany
kodeksu karnego czy kodeksu karnego wykonawczego. Przepisy karne pojawiają się w
wielu ustawach. Ustawodawca zbyt chętnie posługuje się sankcją karną, zwłaszcza
pozbawieniem wolności, naruszając zasady racjonalnej kryminalizacji. Polska jest
krajem, w którym odsiaduje wyrok największa liczba więźniów w całej Europie.
Zwracają uwagę przypadki nowelizowania ustaw ze względów
polityczno-propagandowych, pod wpływem doraźnego impulsu, dla wywołania efektu
medialnego. Racjonalny ustawodawca nie może działać pod ciśnieniem emocji, nawet
wtedy, gdy jego gniew jest zrozumiały, jak to było choćby przy stanowieniu prawa
antydopalaczowego. Trudno pogodzić z zasadą podziału władz uchwalanie ustaw pod
naciskiem władzy wykonawczej, która nie tylko kieruje do Sejmu konkretny
projekt, ale domaga się jego uchwalenia tak szybko, jak to jest możliwe, chociaż
nie przemawia za tym wzgląd na bezpieczeństwo państwa czy porządek publiczny.

Prawne buble
Uchwalona jednomyślnie ustawa (kodeks wyborczy) okazała się, według Trybunału
Konstytucyjnego, częściowo niezgodna z Konstytucją. Trybunał orzekał na wniosek
posłów, którzy głosowali za uchwaleniem ustawy. Nawet wiedza o prawie
obowiązującym, którą ma ustawodawca, nie oznacza jeszcze – jak widać –
wystarczająco dogłębnej znajomości prawa, a zwłaszcza Konstytucji. Ustawodawca
ma dobre chęci i ekspertów, a mimo to nie radzi sobie z prawem. Jak więc mają
sobie radzić obywatele, którzy często są sami wobec ustaw, a błąd może ich wiele
kosztować? Ten, kto prawo tworzy, płaci za swoje błędy inaczej, aniżeli ten, kto
prawu podlega.
Brakuje skutecznych mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności za uchwalanie
ustaw, które okazały się niezgodne z Konstytucją albo spowodowały straty, także
określane niedawno przez rząd jako wielomiliardowe, jak to było w przypadku
dokonanej przed laty częściowej prywatyzacji systemu emerytalnego (wyjaśniano,
że ustawodawca stworzył system bezsensownego krążenia pieniędzy między sferą
publiczną i prywatną, generując na przykład zbędne wydatki na same tylko
prowizje w kwocie 14 mld złotych). Ustawodawca myli się zbyt często, nawet
jednomyślnie (przykładem wspomniany kodeks wyborczy czy przepisy dotyczące
przedszkoli). Trudno ufać prawu, którego twórcy niedługo po jednomyślnym
uchwaleniu mówią, że jest "bublem" (tak o kodeksie wyborczym) i nowelizują je
wielokrotnie albo chwalą się – jak jeden z posłów – umiejętnością oszczędnego
gospodarowania prawdą; tworzenie produktów złej jakości w dziedzinie legislacji
nie dyskwalifikuje i nie przeszkadza im w uchwalaniu następnych ustaw.
Krytycy projektu ustawy, kwestionujący jej zgodność z Konstytucją, słyszą
zwykle, nawet od marszałka Sejmu, że o tym zdecyduje Trybunał Konstytucyjny,
skoro tylko projekt stanie się ustawą. Ustawodawca zbyt łatwo uznaje, że samo
już istnienie TK pozwala na uchwalanie ustaw niezgodnych z Konstytucją.
Tymczasem parlament ma konstytucyjny obowiązek uchwalania ustaw zgodnych z
Konstytucją w największym możliwym stopniu.

Obywatel pod kontrolą
Treść niektórych ustaw, uchwalonych w mijającej kadencji, zaskakuje
niespodziewaną tendencją władzy wykonawczej do gromadzenia wiedzy o obywatelach
w zakresie, który nie wydaje się konieczny w demokratycznym państwie prawnym
(np. dane dotyczące uczniów i studentów). Z jednej strony państwo chce wiedzieć
coraz więcej o swoich obywatelach, a z drugiej stara się być dla nich coraz
bardziej nieprzejrzyste, o czym świadczy ustawa o zmianie ustawy o dostępie do
informacji publicznej. Zaskakuje też uchwalanie na ostatnich posiedzeniach
kończącej się kadencji przez ustawodawców chętnie deklarujących poparcie dla
rodziny ustawy, która nie chroni należycie dobra eksmitowanej rodziny, zwłaszcza
wielodzietnej, która w myśl art. 71 Konstytucji ma "prawo do szczególnej pomocy
ze strony władz publicznych". Uchwalenie tego rodzaju ustawy trudno pogodzić z
wartościami, do których przywiązanie deklarują posłowie i senatorowie. Osoby o
niskich dochodach w większości nie głosują, nie ma ich też w parlamencie – gdyby
zostali wybrani, zyskaliby zresztą nowy, zasadniczo różny od dotychczasowego,
status społeczny. Wygląda na to, że zasada, w myśl której bogaci reprezentują
biednych, w naszym kraju także się nie sprawdza.

Pułapki polityki
Wywołuje zdziwienie uchwalanie ustaw "sposobem", na ostatnich posiedzeniach, pod
presją czasu. Dotyczy to zwłaszcza nowelizacji ustawy o dostępie do informacji
publicznej. Należałoby wykluczyć możliwość uchwalania ustaw w ostatniej chwili.
Przekonuje o tym analiza sprawozdań stenograficznych z ostatnich posiedzeń Izb i
biuletynów z ostatnich posiedzeń komisji. Kunktatorstwo polityczne,
usankcjonowane w postaci tzw. zamrażarki, trudno pogodzić z wymogami
racjonalności innej niż polityczna. Projekt ustawy nie powinien być blokowany
przez większość dlatego, że jest tworem konkurencji. Większość może go przecież
odrzucić już w pierwszym czytaniu, ale nie należy z tym zwlekać. Należy skończyć
z metodą "na dyrektywę europejską": rząd przedstawia projekt ustawy, która ma
służyć implementacji prawa unijnego, ale przy okazji realizuje pomysły z prawem
tym związane luźno albo wcale, wprowadzane do porządku prawnego "w cieniu"
dyrektywy. W demokratycznym państwie prawnym prawo nie powinno być dziełem tych,
o których Julian Tuwim napisał kiedyś "mędrkowie wykrętów chytrych", ani ze
względu na sposób tworzenia ustaw, ani ze względu na ich treść. Tworzenie prawa
"sposobem" zagraża wiarygodności państwa. Tworzenie prawa w kłótni, w atmosferze
agresji, w krzyku, kiedy prawodawcy obrzucają się obelgami i starają się
wzajemnie poniżyć, widząc w tym potwierdzenie własnej przydatności do służby
publicznej, nie da się pogodzić z godnością państwa i jego tradycjami.
Zwracają uwagę przypadki ignorowania opinii tych, którzy mają ustawom podlegać,
pomijania konsultacji lub ignorowania ich wyników, a także pomijania opinii
ekspertów. Ustawodawca wie lepiej, zwłaszcza w ramach dyscypliny głosowania.
Doświadczenia mijającej kadencji, podobnie jak poprzednich, wskazują na
negatywne konsekwencje upartyjnienia ustawodawstwa i związane z tym przypadki
arogancji ustawodawcy. Prymat polityki nad prawem nie służy jakości prawa.
Przeciwnie, powoduje brak planowania legislacyjnego, sprzyja zbyt częstym
nowelizacjom, uchwalaniu ustaw bez rozporządzeń wykonawczych, których nie
przedłożono razem z projektem, chociaż projektodawca miał taki obowiązek.
Tworzenie prawa po to, żeby je nowelizować, okazuje się podobne do budowania
zamków z piasku – znikają równie łatwo, jak powstają. Wciąż jeszcze brak
ponadpartyjnego planowania legislacyjnego, którego podstawą byłby dialog między
większością a opozycją. Ustawodawstwo nie powinno stanowić płaszczyzny
międzypartyjnej konfrontacji, której regułą jest uznanie, że większość ma rację,
ponieważ jest większością, a opozycja z założenia nie może mieć racji i nie może
też przyznać racji większości.
Trudno zakładać, że kolejna kadencja parlamentu przyniesie znaczące zmiany w
dziedzinie ustawodawstwa. Istniejący w praktyce system tworzenia prawa w
korelacji z systemem wyborczym pozwala przecież na reelekcję niezależnie od
jakości działania parlamentu. Wyborcy zasadniczo przed głosowaniem nie kierują
się ocenami dotyczącymi jakości ustawodawstwa. Przeciętny wyborca miewa nawet
trudności z ustaleniem, kto w jego obwodzie głosowania kandyduje, jakże więc
mógłby ocenić indywidualne dokonania posła czy senatora. Bierze zatem pod uwagę
przynależność partyjną kandydata, a to sprzyja instrumentalizacji tworzenia
prawa, które wpada w pułapkę polityki.

 

Doc. dr Ryszard Piotrowski,
prawnik konstytucjonalista,
Uniwersytet Warszawski