Dług rośnie bardzo szybko
Nasze państwo coraz bardziej się zadłuża. Mamy prawo być zaniepokojeni rekordowym deficytem budżetu centralnego, który w przyszłym roku ma przekroczyć, według projektu rządu, 52 mld złotych. Mało mówi się w tym kontekście o długach samorządów gminnych, powiatowych i wojewódzkich, które w tym roku przekroczą na pewno 30 mld złotych.
Biorąc pod uwagę kwoty, jakimi obracają samorządy (są one o wiele mniejsze niż w przypadku budżetu państwa), to sytuacja robi się naprawdę niewesoła. Kilka dużych miast stoi w dodatku przed widmem przekroczenia ustawowych limitów zadłużenia, co grozi ograniczeniem wydatków np. na pomoc społeczną, oświatę, kulturę czy tak potrzebne inwestycje. Problem narasta, bo z jednej strony kryzys powoduje spadek dochodów z podatków, a z drugiej – miasta i gminy potrzebują inwestycji (choćby drogowych) jak kania dżdżu. W dodatku za rok mamy wybory wójtów, burmistrzów, prezydentów i radnych wszystkich szczebli, więc lokalni i regionalni notable rozszerzają „front inwestycyjny”, aby się wykazać przed wyborcami. A skoro „front” rośnie, to na jego wykarmienie potrzeba coraz więcej pieniędzy, które trzeba pożyczać, i kółko się zamyka.
Nie chodzi jednak tylko o sprawy finansowe. Jeśli bowiem samorządy wpadną w spiralę zadłużenia, wtedy grozi im prowadzenie zarządów komisarycznych przez rząd. Teraz takie niebezpieczeństwo dotyczy tylko kilku gmin i miast, ale jeśli będzie ich niedługo znacznie więcej? Okaże się wówczas, że zamiast poszerzania idei samorządności dojdzie do centralizacji zarządzania krajem. To byłby paradoks, bo akurat reforma samorządowa z 1990 roku na tle innych reform okazała się w miarę udana (pomijając różne wynaturzenia i patologie, które jej towarzyszyły i towarzyszą, ale to temat na odrębny artykuł).
Budżety gmin, powiatów i województw składają się z grubsza z dwóch źródeł: dochodów własnych (np. udział w podatku PIT i CIT, podatki od nieruchomości, opłaty lokalne) oraz subwencji i dotacji otrzymywanych z budżetu centralnego. Samorządy mają prawo zaciągać zobowiązania, ale pod warunkiem, że łączna kwota długu na koniec roku budżetowego nie przekracza 60 proc. dochodów danej jednostki. Ten sam wskaźnik dotyczy zadłużenia w trakcie roku – na koniec każdego kwartału. Długi to zarówno kredyty, jak również obligacje wyemitowane przez gminę, powiat lub województwo.
W zasadzie jeszcze na początku obecnej dekady problem zobowiązań finansowych jednostek samorządu terytorialnego (JST) nie był palący, ponieważ ich wysokość była stosunkowo niewielka. Od kilku lat sytuacja jest jednak poważna.
Miliardy rosną
Oficjalne dane podawane co roku przez Ministerstwo Finansów na temat budżetów samorządów są rzeczywiście niepokojące. W 1999 roku (to ważna data graniczna dla omawianego przez nas problemu, bo wtedy weszła w życie reforma samorządowa powołująca ponad 300 powiatów i 16 województw) długi samorządowe przekraczały 6 mld zł, ale już w 2000 roku zobowiązania JST sięgały prawie 9,5 mld złotych. Pięć lat później wynosiły ponad 21 mld zł, a ubiegły rok zamknął się zobowiązaniami na kwotę blisko 29 mld złotych. Natomiast z analizy budżetów gmin, miast powiatów i województw za pierwsze półrocze 2009 roku wynika, że ich długi zbliżyły się do granicy 30 mld zł i do końca roku będą jeszcze o kolejne miliardy wyższe. W porównaniu z pierwszym półroczem 2008 roku jest to wzrost aż o ponad 6 mld zł, czyli o ponad 26 procent (!). Tempo zaiste ogromne, i to w warunkach dającego znać o sobie kryzysu.
Co ciekawe, najszybciej zobowiązania (procentowo) rosną w województwach, najwolniej w gminach. Natomiast w liczbach bezwzględnych w 2009 r. najbardziej zadłużały się miasta na prawach powiatu – przypada na nie ponad 3,8 mld zł spośród ponad 6 mld zł całego przyrostu długów JST.
Dlaczego długi rosną? Samorządowcy tłumaczą to zjawisko przede wszystkim rosnącymi potrzebami inwestycyjnymi. Sprawozdania, jakimi dysponuje resort finansów, to potwierdzają, bo w 2007 r. na inwestycje we wszystkich samorządach wydano ponad 26 mld zł, a w tamtym roku było to blisko 31 mld złotych. W tym roku ma być to kwota o kilka miliardów wyższa.
Tymczasem dochody budżetowe w gminach, powiatach i województwach są zbyt niskie w stosunku do potrzeb, dlatego na budowę dróg, nowych szkół, sal sportowych, basenów i innych obiektów trzeba pożyczać. W dodatku z powodu wiadomych problemów finansowych, jakie ma rząd, trudno liczyć na to, aby te zadania były w większym stopniu dotowane przez budżet państwa. Co więcej, samorządy skarżą się choćby na to, że subwencja oświatowa, jaką dostają z MEN, pozwala tylko na wypłacenie pensji nauczycielom i na pokrycie innych wydatków socjalnych, zaś remonty szkół i budowę nowych obiektów (część starych placówek nadaje się tylko do rozbiórki) muszą wykonywać we własnym zakresie, a tego bez kredytu nie da się zrobić.
Oczywiście, trudno mieć do radnych czy prezydentów pretensje o to, że inwestują na swoim terenie. Zaniedbania, często jeszcze z lat PRL, powodują, że budowanie dróg jest bardzo pilne. Trzeba także szukać pieniędzy na remonty i rozbudowę sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych. To wszystko oznacza, że długi JST będą wciąż rosły, a to już staje się powoli dla nich i ich mieszkańców bardzo groźne. Skutków tego na razie nie odczuwamy, ale już za kilka lub kilkanaście lat możemy obudzić się w trudnej rzeczywistości.
Co będzie później?
W tej chwili zobowiązania samorządów stanowią około 20 proc. ich dochodów budżetowych i daleko im jeszcze do ustawowego pułapu 60 procent. Ale – jak pokazuje przykład ostatnich dwóch lat – to zadłużenie w przyszłych latach będzie na pewno szybko narastać, zwłaszcza w dużych miastach. Ich prezydenci przekonują, że po prostu potrzeby inwestycyjne są tak ogromne, iż od długu się nie ucieknie. W dodatku nasze prawo wręcz skłania gminy, powiaty i województwa do zaciągania zobowiązań. Ministerstwo Finansów w piśmie skierowanym do Regionalnych Izb Obrachunkowych wyjaśniło bowiem, że „do limitu zadłużenia samorządy nie wliczają zarówno długu zaciągniętego na zapewnienie wkładu własnego, jak i długu na sfinansowanie zadania podlegającego refundacji ze środków europejskich”. Innymi słowy, jeśli samorząd ma dług na poziomie 60 proc. dochodów, ale realizuje inwestycję unijną, to może na nią wziąć kredyt – wówczas oczywiście jego dług jest powyżej progu ustawowego. Rządowi chodzi oczywiście o zwiększenie tempa wykorzystania funduszy unijnych, ale tak czy inaczej te długi też trzeba spłacać (zazwyczaj samorząd dostaje z UE 50-75 proc. zwrotu poniesionych kosztów).
Sytuację JST pogarsza niestety kryzys. Znaczną część dochodów miast stanowi udział w podatkach PIT i CIT, a ponieważ zasadniczo do budżetu państwa spływa z tego tytułu znacznie mniej pieniędzy, to i mniej jest do podziału między samorządy. Od lat takiej sytuacji nie było, ponieważ dzięki dobrej koniunkturze podatkowe dochody samorządów rosły. Ministerstwo Finansów informowało, że przekaże samorządom w tym roku o 14,5 proc. mniej pieniędzy z PIT, podobnie będzie z podatkiem dochodowym od firm (CIT). A ponieważ JST nie chcą rezygnować z inwestycji, to się zadłużają. Efekt jest taki, że – jak wspominaliśmy – tylko w pierwszym półroczu tego roku dług miast na prawach powiatu wzrósł o blisko 4 mld zł, z czego lwia część tych zobowiązań przypada na 20 największych polskich miast. Ich łączne zadłużenie na koniec 2009 r. ma sięgnąć co najmniej 15,5 mld złotych. Co najmniej, bo założenia budżetowe czynione pod koniec 2008 r. okazują się nierealne. Poziom deficytu w wielu miastach jest o wiele wyższy od zaplanowanego. Nikt jednak w roku przedwyborczym nie chce ciąć wydatków, więc radni co i raz przegłosowują uchwały o zaciąganiu nowych długów. W najgorszej sytuacji są Kraków i Wrocław, gdyż ich zobowiązania stanowią już prawie 60 proc. dochodów. Kraków, przy budżecie przekraczającym 3 mld zł, na koniec roku ma mieć zadłużenie na poziomie blisko 2 mld złotych. Ale w innych dużych miastach jest niewiele lepiej. Warszawa z długiem w wysokości 3 mld zł jest rekordzistą, ale stolica ma też najwyższe w kraju dochody. Jednak do końca roku te zobowiązania mają się podwoić – przy budżecie około 10 mld złotych. W Poznaniu i Gdańsku współczynnik długów to około 40 procent. Zresztą w mniejszych miastach jest nie lepiej, ponieważ tam także akcja zapożyczania się idzie na całego – JST mają jeszcze spory zapas bezpieczeństwa, bo – jak wspomnieliśmy – przeciętnie ich długi stanowią „tylko” 20 proc. rocznych dochodów budżetowych.
Spłacamy przez lata
Te pieniądze trzeba będzie jednak oddać. Już teraz koszty obsługi zadłużenia w niektórych samorządach stanowią 10 proc. dochodów budżetu JST (maksymalny próg, jaki dopuszcza prawo, to 15 proc.). 5-10 proc. to w zasadzie standard. Spośród 2808 gmin, powiatów i województw długów nie mają tylko 164 jednostki (głównie dotyczy to niedużych gmin).
Te zobowiązania to kredyty, pożyczki i obligacje, po które miasta sięgają coraz chętniej. To wygodny instrument pozyskiwania pieniędzy, ale może się okazać bardzo kosztowny. Samorząd emituje obligacje, które wykupuje np. bank. Co roku miasto płaci odsetki od swoich obligacji, ale po kilkunastu latach musi te papiery odkupić. Istnieje jednak ryzyko, że wtedy wycena obligacji przez rynek będzie bardzo wysoka (wiele zależy od sytuacji rynkowej, kursów spółek giełdowych i notowań obligacji na giełdzie) i miasto będzie musiało wyłożyć ogromne fundusze na wykup swoich papierów wartościowych. Ale ponieważ to kilkunastoletnia perspektywa, to obecnych włodarzy miast głowa o to nie boli – oni zapewne będą już na emeryturze albo zajmą się inną działalnością, a o długi będą się martwić ich następcy.
Eksperci mają ponadto wątpliwości, czy wszystkie kredyty, jakie biorą samorządy, są zasadne. Wskazują przy tym na kontekst przyszłorocznych wyborów – to powoduje, że na listę inwestycji wpisuje się projekty, które mogłyby jeszcze poczekać, ale ich ukończenie w tym lub przyszłym roku może dać jakieś głosy w wyborach, więc mają niejako priorytet.
Niestety, ta radosna twórczość niektórych samorządów może je zwyczajnie doprowadzić do bankructwa. O tym, że jest to możliwe, świadczy przykład Żarowa, gdzie burmistrzem był poseł Zbigniew Chlebowski (1990-2001), obecny przewodniczący Klubu Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej. Ponieważ zobowiązania samorządu przekroczyły tam wszelkie rozsądne i ustawowe granice (sięgnęły 70 proc. budżetu), ze stanowiska zrezygnował w 2007 r. burmistrz Marek Zywer (oskarżał właśnie Chlebowskiego o wpędzenie miasta w spiralę zadłużenia) i wprowadzony został komisarz rządowy, który zaczął od drastycznego obcinania wydatków.
W wielu gminach i powiatach taka sytuacja jest możliwa, choć na razie tylko 4 JST przekraczają ustawowe wskaźniki wielkości długu, ale ta liczba szybko może wzrosnąć w tym roku i kolejnych latach. Wówczas w tych samorządach, gdy ruszy ostry program oszczędnościowy, przynajmniej na kilka lat zostaną wstrzymane wszelkie poważniejsze inwestycje. Jeśli zajdzie taka potrzeba, to radni albo komisarz rządowy będą też musieli ciąć wydatki bieżące, np. na oświatę lub pomoc społeczną – wtedy gmina wypłaci tylko zasiłki obligatoryjne, a pomoc fakultatywna dla najuboższych zostanie wstrzymana. Dlatego można odnieść wrażenie, że włodarze niektórych gmin postępują w myśl zasady: po nas choćby potop. Nie patrzą, co będzie w przyszłości, jaki stan finansów po sobie zostawią, liczy się bieżący efekt. To prawda, że potrzebujemy nowych dróg i innych inwestycji, ale nie można też żyć ponad stan. Tej świadomości nie wszystkim jednak wystarcza. I to powoduje, że prawdziwe problemy finansowe nasze samorządy mają dopiero przed sobą. Słaba to pociecha.