Zmarnowane pięć minut marszałka

Traktat z Lizbony, zmieniający konstrukcję Unii Europejskiej, wywołał w
trzech krajach naszego kontynentu zasadnicze zastrzeżenia co do sensu zapisanego
w nim centralistycznego kierunku integracji. Tymi państwami – przy wszystkich
różnicach w proporcjach sił między zwolennikami a przeciwnikami traktatu – są:
Czechy, Niemcy i Polska. Pomijam tu specyficzne wyspy eurosceptycyzmu, czyli
Wielką Brytanię i Irlandię.

W Niemczech zaskarżono traktat do Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe.
Niemiecki prezydent wstrzymał się z ratyfikacją traktatu do czasu zbadania go
przez trybunał. Ten wydał – dokładnie rok temu – wyrok stanowiący prawniczy i
polityczny majstersztyk: uznał sam traktat za zgodny z niemiecką konstytucją,
ale zażądał obudowania go, i to jeszcze zanim Niemcy go ratyfikują,
ustawodawstwem wewnętrznym zapewniającym niemieckim izbom ustawodawczym,
Bundestagowi i Bundesratowi, decydujący głos w sprawie stanowiska RFN w wielu
ważnych sprawach, które według traktatu mają być normowane na szczeblu unijnym.
Dodajmy, że już wcześniej, po podpisaniu traktatu z Lizbony, niemiecki parlament
uchwalił podobne ustawy, ale trybunał uznał je za niewystarczające, bo zbyt
wiele ważnych decyzji pozostało wyłącznie w rękach rządu.
Ustawę ustanawiającą tzw. związany – każdorazowo zależny od zgody obu izb
parlamentu – mandat rządu w sprawach Unii Europejskiej uchwalił wiosną 2009 r.
parlament Republiki Czeskiej. Uczynił to z inicjatywy wszystkich klubów
parlamentarnych. Ustawa umożliwiała przełamanie oporu eurosceptycznych posłów i
senatorów w sprawie ratyfikacji traktatu z Lizbony. Mimo to do ostatniej chwili
nie chciał go ratyfikować prezydent Vaclav Klaus, uznając, że traktat pozbawia
jego kraj suwerenności i jest wyrazem szkodliwych tendencji centralistycznych w
Unii. Zanim Klaus, poniekąd zmuszony przez czeski trybunał konstytucyjny, złożył
podpis pod traktatem, skłonił czeski rząd do zadeklarowania, że Republika Czeska
przy pierwszej nowelizacji traktatu przystąpi do tzw. brytyjskiego czy
polsko-brytyjskiego protokołu w sprawie Karty Praw Podstawowych (dalej: KPP),
zabezpieczającym państwa, które do niego przystąpiły, przed ryzykiem użycia
Karty przeciwko ich narodowym interesom.

Pięć minut dla narodowych parlamentów

Traktat z Lizbony podpisano 13 grudnia 2007 roku. Wszedł w życie dopiero 1
grudnia dwa lata później. Państwa członkowskie miały więc prawie dwa lata, żeby
gruntownie przygotować swoje wewnętrzne systemy podejmowania decyzji w sprawach
Unii w taki sposób, aby stworzyć przeciwwagę dla centralizacji wielu kluczowych
decyzji prawodawczych na poziomie Unii i związanego z tym ryzyka marginalizacji
parlamentów narodowych. Owe dwa lata to przysłowiowe pięć minut dla szefów
narodowych parlamentów, którzy mobilizując wszystkie siły reprezentowane w
parlamencie i ekspertów, mogli zadbać o przygotowanie krajowych przepisów
wzmacniających rolę narodowych izb ustawodawczych w unijnym procesie decyzyjnym.
W ten sposób mogli także pokazać przeciwnikom traktatu z Lizbony, że
przynajmniej część ich obaw jest poważnie brana pod uwagę.
Przyjrzymy się zatem, jak wspomniane pięć minut czy – jak kto woli – dwa lata
między podpisaniem a ratyfikowaniem traktatu wykorzystały w Polsce partia
rządząca, dysponująca w tym czasie większością sejmową, i desygnowany przez nią
marszałek Bronisław Komorowski. Można wskazać cztery obszary błędów i zaniedbań
sejmowej większości na czele z marszałkiem.

Po pierwsze: dezawuowanie polskiego stanowiska w sprawie KPP

Nie wysechł jeszcze atrament po podpisaniu przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego i
premiera Donalda Tuska traktatu wraz z protokołem polsko-brytyjskim, kiedy Sejm
20 grudnia 2007 r. głosami PO, w tym Bronisława Komorowskiego, PSL i SLD, podjął
uchwałę, w której "wyraża nadzieję, że możliwe będzie odstąpienie przez
Rzeczpospolitą Polską od protokołu brytyjskiego".
Mamy zatem odstąpić od czegoś, co było sukcesem polskich negocjatorów. Można by
próbować zrozumieć dystansowanie się PO i marszałka od protokołu
polsko-brytyjskiego, gdyby rzeczywiście zawierał on jakieś niekorzystne dla
polskich obywateli treści. Tymczasem protokół brytyjski mówi w istocie tylko i
aż tyle: Trybunał Sprawiedliwości UE i polskie sądy mogą uwzględniać skargi
oparte na zarzucie nierespektowania przez Polskę standardów wywodzonych z KPP, o
ile standardy te znajdują potwierdzenie w polskim ustawodawstwie. Nic nie stoi
przy tym na przeszkodzie, żeby polski ustawodawca wprowadzał do polskiego
porządku prawnego te standardy wywodzone z Karty, które są zgodne z dobrem
polskich obywateli. Dlaczego PO i marszałek nie mają zaufania do mądrości
polskiego ustawodawcy – Sejmu i Senatu?
Jak już wspomniałem, do protokołu polsko-brytyjskiego, który marszałek uważa za
nasz kłopot, a nie sukces, chce się przyłączyć, przy najbliższej nowelizacji
traktatu z Lizbony, Republika Czeska. Czeski prezydent i czeskie partie
polityczne (centroprawica, ale także komuniści) obawiają się bowiem, że na
podstawie KPP, w razie jej niekorzystnej dla Czech interpretacji, mogą powoływać
się Niemcy i Węgrzy, którzy utracili w Czechach majątki na podstawie tzw.
dekretów Benesza. Nowa koalicja rządowa w Czechach, wyłoniona w wyniku majowych
wyborów parlamentarnych, już potwierdziła zamiar poprzedniego rządu
przystąpienia przy najbliższej okazji do protokołu. Prezydent Klaus i politycy
różnych partii wręcz chwalą Polskę, że była przezorna i podpisała protokół. Czy
PO i Bronisław Komorowski chcą doprowadzić do takiego skandalu, że w chwili, w
której Czesi będą przystępować do protokołu, Polska będzie od niego odstępować?
Jak się to ma do naszej racji stanu?

Po drugie: nieprzygotowanie do korzystania z uprawnień, jakie parlamentom
narodowym daje sam traktat z Lizbony

Uprawnienia te nie są duże, ale czasem warto z nich skorzystać. Obejmują one
prawo wnoszenia tzw. uzasadnionych opinii o niezgodności projektów unijnych
aktów prawodawczych z zasadą pomocniczości, prawo zaskarżania takich aktów do
Trybunału Sprawiedliwości z powodu naruszenia tej zasady oraz prawo sprzeciwu
wobec projektów niektórych decyzji Rady Europejskiej lub Rady UE. Aby można było
z tych uprawnień korzystać, potrzebne jest odpowiednie "oprzyrządowanie" w
prawie krajowym. Prawo unijne w wielu istotnych kwestiach nie reguluje bowiem
sposobu przygotowania i przedstawienia stanowiska narodowego parlamentu, lecz
odsyła do prawodawstwa krajowego. W innych państwach członkowskich uregulowano
to w ustawach lub regulaminach izb ustawodawczych. W Niemczech zmieniono ponadto
konstytucję i zapisano w niej, że skargę do europejskiego trybunału na akt
unijny składa się w imieniu Bundestagu, gdy tego żąda co najmniej jedna czwarta
posłów, zatem odchodzi się od wymogu większości i prawo przysługujące według
traktatu całej izbie przyznaje się także opozycji. W Polsce niczego podobnego
nie mamy do dziś.

Po trzecie: zmarginalizowanie roli Sejmu w sprawach stanowiska, jakie Polska
zajmuje na forum Unii

Traktat z Lizbony przenosi na szczebel Unii kompetencje do podejmowania ważnych
decyzji prawodawczych. W tych sprawach parlamenty narodowe tracą kompetencje,
ale mogą je – przynajmniej w pewnym sensie – odzyskać, jeśli ustawodawstwo
krajowe przyzna im prawo decydowania o stanowisku, jakie dane państwo zajmuje na
forum UE. W Polsce należało przyjąć odpowiednią ustawę, podobną do tych, jakie
po podpisaniu traktatu z Lizbony, a przed jego wejściem w życie uchwalono w
Niemczech i Czechach.
Przyznanie decydującego głosu narodowemu parlamentowi czy każdej z jego izb jest
ważne z dwóch powodów. Po pierwsze, demokracja wymaga, aby o istotnych sprawach
porządku prawnego nie decydował sam rząd, lecz w podjęciu decyzji brali udział
wybrani przedstawiciele narodu. Po drugie, decyzyjne kompetencje izb
ustawodawczych paradoksalnie zwiększają pole manewru przedstawicieli państwa na
forum Unii. Doświadczenie bowiem uczy, że lepsze wyniki uzyskuje w Unii nie ten
rząd, który samodzielnie decyduje o stanowisku swojego kraju, lecz ten, który na
forum Unii może twierdzić, że ma ograniczone pole manewru, ponieważ niezależne
od niego instytucje w kraju mogą postawić weto. Na przykład niemiecki minister
może uzyskać więcej dla swojego kraju w Radzie UE, kiedy zagrozi, że nie uzyska
zgody Bundestagu, Bundesratu lub Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, niż
polski rząd, który według polskiej ustawy musi uzyskać tylko niewiążącą opinię
sejmowej komisji.
Marszałek nie zrobił nic, żeby wzmocnić rolę Sejmu, a zarazem blokował
odpowiednie projekty opozycji. Twierdził, że polska Konstytucja rzekomo składa
politykę w sprawach Unii wyłącznie w ręce rządu (w rzeczywistości niewiele różni
się ona pod tym względem od niemieckiej). Ale nawet gdyby rzeczywiście trzeba
było zmienić ustawę zasadniczą, to było na to dość czasu. Tymczasem w złożonym w
lutym do laski marszałkowskiej projekcie PO jest mowa o ograniczeniu władzy
Prezydenta RP, ale o sprawach Unii nie ma ani słowa.

Po czwarte: brak mechanizmu kontroli zgodności przepisów unijnych z polską
Konstytucją

Pod rządami traktatu z Lizbony coraz więcej przepisów prawnych, które będą
obowiązywać w Polsce, będzie stanowionych na szczeblu Unii, w Brukseli. Na
obszarze obowiązywania polskiej Konstytucji, tak jak ją interpretuje nasz
Trybunał Konstytucyjny, wszystkie stosowane przepisy prawne, w tym przepisy
unijne, muszą być z nią zgodne. Powinien więc istnieć mechanizm badania tej
zgodności. Paradoksalnie TK może w pełnym zakresie badać prawo unijne rangi
traktatowej, ale nie może tego czynić w odniesieniu do tzw. pochodnego prawa
unijnego, a więc prawa niższego rzędu, przychodzącego do nas z Brukseli. Żeby
zlikwidować tę lukę, potrzeba krótkiej nowelizacji polskiej Konstytucji.
I w tej sprawie wkład marszałka – przez zaniechanie – w euroentuzjastycznie
pojmowaną integrację jest niepodważalny. Nie tylko nie zainicjował on
odpowiedniej zmiany Konstytucji, ale próbował zablokować poprawkę konstytucyjną
zgłoszoną przez PiS. Przesłał ją mianowicie do sejmowej Komisji Ustawodawczej,
żeby zbadała, czy poprawka jest zgodna z… prawem unijnym! Na posiedzeniu
komisji 5 maja 2010 r. poseł Karol Karski mówił m.in.: "Powiem szczerze, że
zdziwił mnie wniosek pana marszałka o zbadanie zgodności zmiany Konstytucji RP z
prawem europejskim, ponieważ jest to nieporozumienie aksjologiczne. Z punktu
widzenia prawa polskiego polska Konstytucja jest aktem nadrzędnym i nie powinna
być w żaden sposób porównywana z jakimkolwiek innym systemem prawnym, w tym
także z systemem prawnym Unii Europejskiej. (…) Dodam jeszcze, że w
analogiczne uprawnienia, jak te zaproponowane, wyposażone są inne sądy
konstytucyjne, na przykład niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny, który
uznał, iż jest władny do kontrolowania zgodności aktów wtórnych prawa Unii
Europejskiej – rozporządzeń, dyrektyw, decyzji – z niemiecką ustawą zasadniczą".
Dodajmy, że inicjatywa konstytucyjna PiS spotkała się kilka miesięcy wcześniej z
przychylną oceną konstytucjonalistów, których trudno posądzać o eurosceptycyzm.

Ostatecznie Komisja Ustawodawcza na majowym posiedzeniu nie podzieliła
zastrzeżeń marszałka i 14 głosami przy 3 wstrzymujących dopuściła projekt PiS do
dalszych prac. Marszałek nadal jednak trzyma go w tzw. zamrażarce.

Polska w Unii czy Unia w Polsce?

Dwa i pół roku pełnienia przez Bronisława Komorowskiego funkcji marszałka Sejmu
to podarowane mu przysłowiowe 5 minut, kiedy mógł zrobić coś, dzięki czemu
przeszedłby do historii jako marszałek, który przygotował polski Sejm, polskie
państwo do poruszania się w nowej architekturze Unii, jaką tworzy traktat z
Lizbony. Przez swoje kunktatorstwo i chęć bycia w sprawach unijnych "bardziej
papieskim niż sam papież" nie zrobił nic.
Kiedy wstępowaliśmy do Unii, zapewniano nas, że w jej strukturach Polska nie ma
się czego obawiać. Skutki naszej w niej obecności można oceniać różnie. Możemy
się natomiast zgodzić, że marszałek jest gwarantem tego, iż Unia nie ma się
czego obawiać w Polsce.

Dr Bolesław Banaszkiewicz

Autor jest doktorem nauk prawnych, w latach 2006-2007 był wiceprezesem Rady
Legislacyjnej przy premierze.