Wspólna Polityka Rolna – równi i równiejsi

/w


Zbigniew Kuźmiuk

29 marca 2007 roku po burzliwej debacie zostało przyjęte przez Parlament Europejski znaczną większością głosów (311 głosów za i tylko 48 przeciw) interesujące sprawozdanie autorstwa węgierskiego eurodeputowanego Csabora Sandora Tabajdiego w sprawie włączenia nowych państw członkowskich do Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Jest ono interesujące, ponieważ pokazuje ogromny potencjał nowo przyjętych członków UE, a także to, jak nierówne warunki członkostwa im zaproponowano, w tym Polsce. Debata była burzliwa, ponieważ posłowie reprezentujący kraje starej Unii wypowiadali się w tej sprawie bardzo emocjonalnie, chcąc za wszelką cenę udowodnić, że rolnictwo w starych i nowych krajach członkowskich jest wspierane w ramach WPR na równych prawach.

Potencjał nowych członków

Rozszerzenie UE w roku 2004 zwiększyło powierzchnię gruntów rolnych w Unii Europejskiej o około 27 proc., liczbę gospodarstw rolnych o 60 proc. oraz liczbę pracowników zatrudnionych w rolnictwie o około 57 procent. Jak duże znaczenie ma rolnictwo w gospodarkach krajów nowo przyjętych, świadczy fakt, że aż 22 proc. całkowitej powierzchni tych państw przeznaczonych jest na działalność rolniczą, podczas gdy w krajach UE-15 wskaźnik ten wynosi zaledwie 4 procent. W nowych państwach członkowskich zatrudnienie w rolnictwie wynosi 13 proc. ogółu pracowników, a w UE-15 tylko 1,6 procenta. Rolnictwo tworzy w nowej UE 2,8 proc. PKB, a w UE-15 tylko 1,6 proc. PKB. Jednak średni poziom produkcji rolnej w nowych krajach członkowskich jest znacznie poniżej średniego poziomu UE-15. Rolnictwo tych krajów charakteryzuje się wysokim udziałem małych, produkujących w dużej mierze na własne potrzeby gospodarstw. Z powodu niskiej wydajności produkcja ta wymaga zdecydowanie wyższego zatrudnienia.

Liczba organizacji producentów i ich związków, a także innych organizacji rolniczych, np. spółdzielni, jest niewielka w stosunku do potencjału rolnictwa. Co więcej, przedsiębiorstwa przetwarzające surowce rolnicze w znacznej mierze nie mają żadnego związku własnościowego z rolnikami – zupełnie inaczej niż w starych krajach członkowskich, gdzie przemysł przetwarzający surowce rolne jest w dużej mierze własnością rolników.

Mniej intensywna produkcja jest wprawdzie zjawiskiem niekorzystnym w aspekcie rynku i konkurencji, ale także w mniejszym stopniu zagraża ona środowisku, a co więcej – pomaga w zachowaniu różnorodności biologicznej. Można nawet zaryzykować twierdzenie, że rolnictwo w nowych krajach członkowskich, a szczególnie to nietowarowe i niskotowarowe, spełnia bardzo ważne funkcje społeczne, kulturowe i środowiskowe.

Wdrażanie WPR

W tej sytuacji wydawało się, że objęcie rolnictwa w 10 nowych krajach kandydujących do członkostwa w UE regułami Wspólnej Polityki Rolnej będzie gigantycznym bodźcem rozwojowym, zwłaszcza że UE bardzo często postrzegano jako swoisty klub miłośników rolnictwa. Wynikało to nie tylko z faktu, że u zarania powstania Wspólnot Europejskich uznano WPR za jedną z głównych polityk, ale także z tego, że przez długi okres corocznie przeznaczano na nią blisko 50 proc. (a czasem nawet więcej) wszystkich wydatków UE. Jednak wdrażanie WPR to nie tylko korzyści, ale także koszty, których wzrost w związku z członkostwem w UE nie zawsze jest zrekompensowany.

Korzyści wynikają głównie z faktu swobodnego przepływu towarów w ramach UE, co umożliwia dotarcie do prawie 500 milionów unijnych konsumentów. Dla rolnictwa 10 nowych krajów członkowskich możliwość sprzedaży bardzo dobrej jakościowo żywności bez żadnych ograniczeń na ogromnym europejskim rynku jest szansą rozwojową nie do przecenienia.

Kolejną wymierną korzyścią było dopuszczenie nowych państw członkowskich do systemu dopłat bezpośrednich. Co prawda dopłaty te dla nowych państw ustalono na bardzo niskim poziomie (w pierwszym roku 25 proc. tego, co otrzymują rolnicy starych krajów członkowskich), okazały się one jednak ważnym składnikiem uzupełniającym dochody rolników. Wreszcie bardzo ważnym pozytywnym rozwiązaniem było uproszczenie i skuteczne egzekwowanie przez nowe kraje członkowskie przepisów weterynaryjnych i fitosanitarnych, przepisów dotyczących bezpieczeństwa żywności oraz przepisów o organizacji wspólnego rynku, co spowodowało, że żywność produkowana w krajach nowo przyjętych okazała się nie tylko dobra jakościowo i zdrowa, ale także bezpieczna.

Wdrażanie WPR, jak wspomniałem wyżej, to nie tylko korzyści, ale także koszty, w tym również poważne ograniczenie rozmiarów produkcji rolnej.

Podstawowa część kosztów to koszty społeczne i ekonomiczne związane z obowiązkiem dostosowania się do zasad WPR, a także z dostosowaniem się do konkurencyjnego środowiska w Unii Europejskiej. Wprawdzie w tym celu uruchomiono fundusze przedakcesyjne (w Polsce program SAPARD), ale tylko w niewielkim stopniu złagodziły one wzrost kosztów. Co więcej, od momentu przystąpienia zdecydowano się wspomagać rolnictwo nowych krajów członkowskich dopłatami w wysokości zaledwie 25 proc. tego, co otrzymywali rolnicy krajów UE-15. Dopiero po burzliwych negocjacjach pozwolono krajom nowo przyjmowanym na przesunięcie na ten cel części środków z tzw. II filaru WPR, przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich, a także na współfinansowanie dopłat z budżetów narodowych. Dzięki tym zabiegom dopłaty bezpośrednie w pierwszym roku członkostwa wyniosły 55 proc. tego, co otrzymują rolnicy starej Unii. Zrównanie dopłat w UE-10 i UE-15 nastąpi dopiero w roku 2013.

Bardzo negatywnie na rolnictwo nowych krajów wpłynęły ograniczenia produkcyjne. Kwoty produkcji mleka, cukru, skrobi – w przypadku nowych krajów członkowskich bardzo często nie tylko poniżej możliwości produkcyjnych, ale nawet poniżej wielkości zaspokajających popyt danego kraju – spowodowały nie tylko ograniczenie produkcji, ale także przeświadczenie, że Unia Europejska nie jest zainteresowana rozwojem produkcji rolnej, szczególnie w nowych krajach członkowskich. Podobne skutki przynosi coraz szersze otwieranie rynku UE na produkty pochodzące z krajów trzecich. Wynika to po części z uzgodnień w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO), a po części z chęci pomocy gospodarkom państw rozwijających się.

Jednak najważniejszymi argumentami przemawiającymi za znacznie niższym poziomem wsparcia rolnictwa w nowych krajach członkowskich były te dotyczące różnych poziomów rozwoju, standardów życia, a zwłaszcza ten odnoszący się do różnicy w wysokości ponoszonych kosztów, w związku z czym, jak argumentowano, rolnicy w nowych krajach członkowskich potrzebują niższej rekompensaty dochodu. Zadeklarowano także, że dyskryminacja w zakresie płatności bezpośrednich zostanie zrekompensowana zwiększonymi środkami na rozwój obszarów wiejskich. Niestety, wszystko to okazało się raczej iluzoryczne, o czym świadczy choćby fakt, że w latach 2007-2013 średni poziom wsparcia rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich wyniesie w nowych krajach zaledwie 29-33 proc. na rolnika i 62-64 proc. na hektar w porównaniu ze starymi krajami członkowskimi.

Wykres 1 pokazuje, jak poziom płatności bezpośrednich, środków na rozwój obszarów wiejskich w przeliczeniu na 1 hektar wykorzystywanego na cele rolnicze obszaru w nowych państwach członkowskich stopniowo zbliża się do poziomu UE-15. Jak widać, znaczące różnice pomiędzy starymi i nowymi krajami UE znikną dopiero po roku 2013.

Jeśli jednak uwzględni się nakłady w przeliczeniu na jednego pracownika zatrudnionego w rolnictwie, różnica ta pozostanie znaczna nawet po roku 2013 (patrz: wykres 2).

Przedstawione na wykresach dane dobitnie pokazują, iż pomimo powszechnej opinii, że w ramach WPR rolnictwo nowych krajów otrzymuje znaczące wsparcie, ciągle jest ono pod każdym względem znacznie niższe od wsparcia udzielanego rolnikom starych krajów członkowskich.


Przyszłość WPR w rozszerzonej UE

Przyszłe finansowanie WPR w UE-27 będzie odbywało się w ogólnie negatywnych warunkach politycznych i budżetowych. Ramy finansowe na lata 2007-2013 potwierdziły decyzję podjętą na szczycie w Brukseli w roku 2002, dotyczącą zamrożenia na poziomie roku 2002 dla krajów UE-15 środków finansowych na płatności bezpośrednie i interwencje rynkowe. Co więcej, przygotowany przegląd wydatków budżetowych na przełomie 2008 i 2009 roku – jak się wydaje ze wstępnych wypowiedzi – ma zakwestionować efektywność wydatków na WPR.

Rzeczywiście, w obecnej chwili UE wydaje około 40 proc. swojego budżetu na WPR, co może niektórych drażnić. Jednakże trzeba pamiętać, że WPR jest jedną z głównych polityk UE nie dlatego, że miała tylu zwolenników, ale przede wszystkim dlatego, że zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego było jednym z najważniejszych priorytetów dla krajów Europy Zachodniej, zwłaszcza po kryzysach żywnościowych w latach 30. i 40. poprzedniego stulecia.

Doświadczenia zebrane w nowych państwach członkowskich dowodzą, że reformy WPR są niezbędne. Okazuje się, że z płatności bezpośrednich korzystają dwa sektory rolne: sektor uprawy zbóż i sektor hodowli zwierząt powiązanej z wypasem. W nowych państwach członkowskich po blisko 3 latach stosowania WPR można zaobserwować zjawisko prowadzenia rolnictwa dla dopłat bezpośrednich, co oznacza bardzo często powstawanie patologii w rolnictwie.

Doświadczenia nowych państw członkowskich nie potwierdzają również w pełni koncepcji „całkowitego oddzielenia płatności od produkcji”, którą proponuje Komisja Europejska, ponieważ państwa członkowskie nie bardzo godzą się na uproszczony i ryczałtowy system płatności. Większość z krajów nowo przyjętych skłania się ku preferencyjnemu traktowaniu niektórych sektorów produkcji rolniczej. Jak się wydaje, Komisja Europejska będzie wyrażała na to zgodę. Konieczne jest także właściwe zarządzanie Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich i zwiększenie elastyczności w zakresie reguł pomocy państwa. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której skierowanie każdej dodatkowej złotówki z budżetu narodowego do rolnictwa wymaga zgody Brukseli.

Zbigniew Kuźmiuk – doktor ekonomii, absolwent Wydziału Ekonomicznego Politechniki Świętokrzyskiej, studia doktoranckie odbył na SGH w Warszawie. Pracownik naukowy Politechniki Radomskiej. W latach 1994-1996 wojewoda radomski, w 1997 r. prezes Rządowego Centrum Studiów Strategicznych. W latach 1998-2001 marszałek województwa mazowieckiego. Od 2001 do 2004 r. poseł na Sejm z ramienia PSL, w 2004 r. wybrany do Parlamentu Europejskiego. Usunięty z PSL, współzałożyciel PSL „Piast”.

drukuj