Państwo zredukowane, czyli rok 2012 w rządowym projekcie budżetu
Dopiero w przyszłym roku nowela do budżetu będzie prawdziwym budżetem
2012. Jedno jest pewne: funkcje naszego państwa podlegają dalszej redukcji, a
przecież wiemy, z jak niską oceną realizacji spotykają się dotychczas. Szkoda,
bo to przecież nasze państwo.
Jak zawsze działania ewidentnie pozorne są trudne do wytłumaczenia: po co tracić
czas na pracę nad budżetem państwa na przyszły rok, skoro ani nie ma takiej
potrzeby, ani sensu. Budżety tylko formalnie oddzielone są ścisłą i
nieprzekraczalną cezurą lat, których dotyczą: są to tylko ich cechy prawne. W
rzeczywistości każdy następny budżet jest ciągiem dalszym i oczywistym
następstwem poprzedniego, bo dochody wpływają (lub nie wpływają) każdego dnia, a
wydatki, przynajmniej te konieczne – a ich jest większość – też trzeba ponosić,
nie oglądając się na kalendarz. Prosty przykład: wydatki na wynagrodzenia w
sferze budżetowej trzeba poczynić z końcem każdego miesiąca, gdyż zaniechanie
skończy się tylko tym, że po wyroku sądowym zapłacimy jeszcze więcej, bo wraz z
kosztami sporu i odsetkami. Oczywiście jakichś faktur za nabyte i finansowane z
budżetu usługi czy towary można przez pewien czas nie płacić, zwłaszcza pod
koniec roku, zmniejszając pozornie wielkości wydatków, ale to tylko małe
szwindelki, które jak świat światem znała każda biurokracja. Tak naprawdę
najważniejszym wyznacznikiem budżetu na dany rok jest… wykonanie budżetu (a
nie plan) z roku poprzedniego – on tu rządzi. Istotą finansów publicznych jest
ciągłość i następstwo zdarzeń: bo przecież tylko z bieżących wpływów finansuje
się codzienne wydatki (zasada kasowa), czyli tak krawiec kraje, jak mu materii
staje. W końcu można wydać tylko tyle, ile co miesiąc zapłacą po dobroci i pod
przymusem podatnicy oraz ile pozyska się ze źródeł zwrotnych, np. ze sprzedaży
obligacji skarbowych, ale to drugie źródło jest jednak czymś dużo mniej ważnym.
Po co przypominam te dość proste prawdy? Ano tylko po to, aby stwierdzić, że gdy
trzeba (bo trzeba) redukować na gwałt deficyt (źródła zwrotne), taki będzie
budżet, jak dochody podatkowe danego roku. A co wiemy o roku 2012? Raczej
niewiele, bo również niewiele wiemy o tym roku, ba, nawet nie wiemy dokładnie,
jak się skończył rok poprzedni, bo zamknięcia rachunków, czyli sprawozdania z
wykonania budżetu z 2010 roku, jeszcze – co zupełnie oczywiste – nie ma.
Łańcuch fałszywych prognoz
Zresztą prognozy finansowe, zwłaszcza po stronie dochodowej, zupełnie nam nie
wychodzą. W roku 2009, aby "wykonać" budżet, trzeba było go zmienić w ciągu
roku, redukując o ponad 20 mld (!) właśnie prognozę dochodową: był to rok
obiektywnie zły. Kolejny był jeszcze gorszy (dziś to już wiemy, co przyznają
również, choć niechętnie, prorządowi komentatorzy). Ten rok zaczął się lepiej,
bo podwyższono stawki podatku od towarów i usług, a przyspieszająca inflacja
wiąże się z wypłatą swoistej prowizji dla budżetu: ale jeszcze nie wiemy, czy
uda się, czy też nie (co bardziej prawdopodobne) poprawić stan wpływów w
stosunku do wykonania za rok poprzedni. A cóż dopiero mówić o roku przyszłym?
Przecież to czysta abstrakcja. Uchwalić można wszystko, lecz parafrazując starą
anegdotę, działania te niewiele się różnią od uchwalenia planu prognozy pogody
na każdy dzień przyszłego roku. Można to zrobić, lecz czy ma to jakiekolwiek
znaczenie dla liczby dni słonecznych i wielkości opadów np. w październiku 2012
roku?
Można natomiast już dziś uchwalić przepisy, które w przyszłym roku zredukują lub
ograniczą zobowiązania do dokonywania wydatków lub zwiększą potencjalne dochody
budżetowe, i na tej podstawie konstruować przyszły budżet. Pozornie jest w tym
coś racjonalnego. Ale każde "zwiększenie" dochodów albo "zmniejszenie" wydatków
jest pojęciem relatywnym, czyli zmianą w stosunku do czegoś, co prawdopodobnie
będzie, a tego od dłuższego czasu nie umiemy przewidzieć. Czyli w jakimś sensie
uczestniczymy w grze pozorów, bo jeśli chcemy zmniejszyć kwotę X wydatkowaną w
2012 roku np. o 10 proc. i zapisać jej wielkość w budżecie, to najpierw musimy
wiedzieć, czyli umieć prawidłowo przewidzieć, ile ta kwota X będzie wynosić. A
to jakoś przekracza nasze umiejętności.
Rytuał "cięć" i "redukcji"
Po co więc politycy tracą czas na planowanie tak wielu danych, które z istoty są
dziś obciążone zbyt dużym błędem? Jak zawsze ma to wiele przyczyn. Żyjemy pod
presją władzy Wspólnoty, która – niestety słusznie – widzi nas dość blisko grupy
"chorych ludzi" Europy, czyli Grecji, Irlandii, Portugalii, Hiszpanii i – co
ciekawe – upadłego mocarstwa – Wielkiej Brytanii. Tak wychodzi z ich mierników
oceny. Będąc już objęci procedurą nadmiernego deficytu, musimy wykazać się
"restrykcyjnością" i mamy "ciąć" wydatki (język obowiązującego rytuału),
ponieważ według wspólnotowej metodologii liczenia deficytu jest on u nas
znacznie wyższy (obiektywnie oczywiście jest ten sam, ale można go różnie
"zaprezentować"), a – jak wiadomo – w ociężałych procedurach biurokratycznych
liczą się tylko "uzgodnione" fakty. A te działają na naszą niekorzyść, więc
musimy wykazać się gorliwością w działaniu na rzecz redukcji deficytu
budżetowego, który ma zmniejszyć się o ponad połowę w stosunku do zeszłego roku.
(Ile będzie wynosić za ten rok? Bóg raczy wiedzieć). Tworzy się więc "radykalne"
dokumenty, planuje się generalne "cięcia" i "redukcje". I najbezpieczniej to
robić na tyle wcześnie, aby nie można było pod presją bieżących zdarzeń szybko
uznać tych planów za nierealne. Jeżeli tego się od nas oczekuje, to politycy,
którzy wiedzą, gdzie żyją, tu raczej zasługują na dobrą ocenę. W końcu w niezbyt
przejrzystych stosunkach biurokracji liczy się głównie to, czy zwierzchność
przyjęła do wiadomości te informacje, których oczekuje.
Państwo zagrożone
Traktując jednak nieco poważniej te działania, trzeba powiedzieć, że lata 2012 i
2013 będą kluczowe dla naszej najbliższej przyszłości. Tylko w tych dwóch latach
(kalendarz wyznaczamy datami wyborczymi) można zwiększyć dochody budżetowe,
czyli zatrzymać proces redukcji naszego państwa. Bo choć dla biurokracji
wspólnotowej istotny jest wskaźnik liczonego inaczej niż u nas deficytu i
oczekuje się głównie redukcji wydatków, to warto wiedzieć, że skutków tych
działań nie należy przeciwstawiać "podwyżce podatków", która podobno jest czymś
znacznie gorszym. To typowy zabobon obecnego języka. Zredukowane wydatki
budżetowe zmniejszają dochody budżetowe, czyli z istoty prognoza tych ostatnich,
założona sprzed redukcji wydatków, staje się od razu nieaktualna. Czyli błąd
tkwi w sposobie myślenia i to jest najważniejsze. Dam prosty przykład: nie
wiadomo, dlaczego zakłada się, że wpływy z podatku dochodowego od osób
fizycznych w 2012 roku wzrosną aż o 4 mld zł, w dodatku w stosunku do prognozy
(nie do wykonania!) za ten rok. Typowe chciejstwo. Nie ma żadnych przesłanek,
które uzasadniałyby ten optymizm. Wpływy z tego podatku mogą być nawet niższe
niż wykonanie za rok ubiegły. Przecież każdy zredukowany pracownik sfery
budżetowej skutkuje spadkiem wpływów z tego podatku.
Również bezpodstawne są założenia, że wzrosną wpływy z podatku dochodowego od
osób prawnych. W jednym z oficjalnych dokumentów dotyczących projektu budżetu na
2012 rok czytałem głupstwa typu "obserwowane będzie wysokie tempo wzrostu
wpływów z CIT oraz z PIT od działalności gospodarczej. Będzie to spowodowane
poprawiającą się kondycją przedsiębiorstw oraz ograniczeniem strat poniesionych
w okresie spowolnienia gospodarczego" (Założenia projektu budżetu państwa na rok
2012, Warszawa, kwiecień 2011 r.). Mówiąc oględnie, trudno zgodzić się z tym
stwierdzeniem. Wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych spadają nominalnie
i realnie od kilku lat. "Dobrego wyniku" za pierwszy kwartał tego roku nie
należy uogólniać: wręcz odwrotnie, będzie sukcesem, jeżeli uda się wykonać
prognozę tegoroczną (24,8 mld zł). W najważniejszym podatku – czyli podatku od
towarów i usług – od kwietnia tego roku wprowadzono zmiany, które stawiają pod
znakiem zapytania prognozę tegoroczną (121 mld zł). Stracimy w ich wyniku na
pewno 3 mld złotych. Chyba że w przyszłym roku w lipcu (tak jest zapisane w
przepisach) stawki wzrosną do 24 proc., 9 proc. i 6 proc.; to oczywiście
zwiększy wpływy, ale dopiero w drugiej połowie 2012 roku, w przyszłym roku wcale
nie musi być lepiej.
Zbyt wiele niewiadomych, za dużo apriorycznych założeń. Można pokusić się o
próbę sformułowania przyszłorocznego scenariusza. Nowy parlament, który
odziedziczy budżet, będzie go mógł zmienić w ciągu roku, co nie jest czymś
wyjątkowym. Oczywiście nie grozi nam rozstrój podobny do najgorszego w ostatnim
dwudziestoleciu, roku 1991, gdy politykom "udało się" doprowadzić finanse
publiczne do najgłębszego dna. Nie straszmy: nie ten czas i nie ci ludzie.
Faktem jest, że dopiero w przyszłym roku nowela do budżetu będzie prawdziwym
budżetem 2012.
Prof. Witold Modzelewski
Autor jest prawnikiem, ekspertem w dziedzinie finansów i polityki
podatkowej, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, prezesem Instytutu Studiów
Podatkowych.