Gaz łupkowy poza kontrolą
Przygotowany przez rząd Donalda Tuska projekt nowego prawa geologicznego i
górniczego nie stoi na straży naszego największego bogactwa – zasobów
naturalnych. Przeciwnie – otwiera drzwi do rabunkowej eksploatacji,
nieprzemyślanego lokowania niebezpiecznych odpadów w strukturach geologicznych.
Już w tej chwili państwo nie kontroluje handlu koncesjami na poszukiwania gazu
łupkowego.
W najbliższym czasie odbędzie się w Sejmie RP drugie podejście do drugiego
czytania projektu ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Pgg). Po trzech latach
"inkubacji" w komisjach sejmowych wielu posłów widzi, że nic dobrego się z tego
nie "wykluje". Możliwe nawet, że chociaż jest to projekt rządowy, zostanie w
głosowaniu odrzucony także przez większość rządową. Dla najbardziej surowcowo
zorientowanej gospodarki UE, jaką jest gospodarka Polski, to kluczowa ustawa, bo
dotyczy regulacji prawnych decydujących o gospodarowaniu strukturami
geologicznymi (w tym poszukiwania i eksploatacji zasobów), a więc tym, co jest
księgowo największym majątkiem Narodu.
Prawo na 1200 stron
Jako inicjator rozpatrywanego projektu ustawy czuję się w obowiązku zabrać
publicznie głos w tej sprawie (pisałem także opinie dla Sejmu i Senatu, listy do
pana premiera oraz do posłów i senatorów). Przygotowanemu przeze mnie w latach
2006-2007 projektowi prawa geologicznego i górniczego towarzyszyć miało ustawowe
powołanie Polskiej Służby Geologicznej (PSG) jako organu państwa. Miało to
nastąpić bez dodatkowych kosztów, bo na bazie i tak utrzymywanego przez państwo
niezbyt wydajnego pionu służby funkcjonującego jako część Państwowego Instytutu
Geologicznego (PIG). PIG był wtedy jednostką badawczo-rozwojową, a dziś jest
państwowym instytutem badawczym, co czyni go jeszcze mniej zdolnym do podjęcia
roli służby jako organu państwa. Nie przewidywałem przy tym likwidacji PIG, ale
widziałem go jako bezpośrednie zaplecze eksperckie PSG. Przyznanie funkcji
służby PIG jako całości uczyniłoby służbę monstrualnie wielką (ok. 800 zamiast
200 osób), a PIG jako jednostka naukowa faktycznie uległby likwidacji.
Jednocześnie instytut badawczy nie może pełnić funkcji organu państwa, bo nie
jest w stanie działać wyłącznie w jego interesie (tak jak np. wybrany instytut
prawa administracyjnego nie może pełnić funkcji Naczelnego Sądu
Administracyjnego), a przy tym może być finansowany z różnych źródeł, także
zagranicznych. Przykłady statusu służb geologicznych innych państw UE są
nieadekwatne, ponieważ Polska jest najbardziej "surowcowym" krajem UE o
specyficznej pozycji geopolitycznej i własnej konstrukcji prawnej.
Rząd PO – PSL zrezygnował z powołania Polskiej Służby Geologicznej, stąd główna
przyczyna uchwalenia nowego prawa geologicznego i górniczego zniknęła. Brak
gospodarza struktur geologicznych spowodował, że zliberalizowany i zorientowany
gospodarczo projekt Pgg stał się szkodliwy, dalsze manipulowanie w nim uczyniło
go wręcz niebezpiecznym, a przy tym niespójnym i nazbyt obszernym (łącznie ok.
1200 stron). Uważam, że należało zrezygnować z nowego Pgg, a niezbędne zmiany
wprowadzić szybką nowelizacją.
Jestem też przekonany, że projektowi ustawy towarzyszą uchybienia proceduralne i
prawne. Co prawda projekt o powołaniu PSG był opiniowany w 2007 r. przez rządowe
organy doradcze, ale rozpatrywany obecnie przez Sejm projekt (zgoła inny od tego
z 2007 r.) już nie był konsultowany. Natychmiast bowiem po utworzeniu rządu PO –
PSL społecznie działające Rada Geologiczna, Rada Górnicza i Honorowy Komitet
Głównych Geologów Kraju zostały rozwiązane. Co ciekawe, projektu tak ważnej
ustawy nie opiniowała nawet Rada Legislacyjna przy premierze. Prawdopodobnie w
wyniku takiego pominięcia opinii specjalistów niektóre wprowadzone w 2008 roku
nowe zapisy budzą wątpliwości, czy są zgodne z Konstytucją RP – w szczególności
chodzi o naruszenie zasad określoności i pewności prawa oraz zasad
zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. Brak też jest rozwiązań typowych
dla prawa systemowego, sprzęgniętego z innymi ustawami w sensie wykonawczym.
Powiaty bez geologów
Aby zrozumieć wagę tej ustawy, należy przypomnieć, że stan polskiej geologii
jest fatalny. Nie ma służby geologicznej sensu stricto jako organu państwa;
około 50 proc. powiatów nie zatrudnia geologa powiatowego (łamiąc prawo);
administracja geologiczna (rządowa, wojewódzka, powiatowa), Państwowy Instytut
Geologiczny (wykonuje część zadań służby geologicznej) i Wyższy Urząd Górniczy
praktycznie nie współpracują ze sobą. Doświadczamy plagi nielegalnej
eksploatacji (straty rzędu miliardów złotych rocznie, np. legalne wydobycie
bursztynu liczone jest w kilogramach na rok, miejscami nawet kilkadziesiąt
procent wydobywanego kruszywa jest pozyskiwane z naruszeniem prawa); nie ma
ogólnopolskiej strategii gospodarowania strukturami geologicznymi (złoża to nie
zawsze najważniejszy ich element) i nie próbuje się tworzyć takiej strategii w
konsultacji z działającymi na swoim terenie geologami powiatowymi i
wojewódzkimi. Nie ma odpowiedniej służby geologicznej, a obowiązujące Pgg jest
nieadekwatne do potrzeb rozwijającej się Polski.
Nierozwiązane pozostają problemy weryfikacji koncesjonobiorców, wyceny wartości
koncesji w szczególności złóż strategicznych (w tym gazu łupkowego),
bezpieczeństwa składowania CO2 w strukturach geologicznych (CCS), magazynów na
odpady niebezpieczne, w tym promieniotwórcze, strategii budowy autostrad,
zagrożeń osuwiskami, ochrony informacji geologicznej, nowych technologii i
zasobów, geoparków, pyłów, zmian klimatu, wód podziemnych, wspomagania
merytoryczno-finansowego administracji geologicznej, legislacji UE, eksploatacji
metali i hydratów gazowych z den oceanicznych. Wszystko to oznacza kolosalne
straty dla Skarbu Państwa.
Handel koncesjami
O tym, jak ważne jest prawo geologiczne i górnicze oraz służba geologiczna,
świadczy wymownie fakt utraty kontroli przez państwo nad handlem koncesjami na
poszukiwania gazu łupkowego (rynek wycenił wartość koncesji na poszukiwanie gazu
łupkowego od 50 do 100 mln zł, czyli koncesjobiorcy zapłacili drobny ułamek
wartości koncesji) i późniejszymi koncesjami na eksploatację, a przez to i samą
eksploatacją. Pgg bowiem gwarantuje, że ten, kto odkrył i udokumentował złoże,
ma pierwszeństwo w staraniu się o koncesję na eksploatację i przez wystarczająco
długi czas dysponuje jako jedyny podmiot gospodarczy prawem informacji
geologicznej. Bez praw do informacji geologicznej nikt nie może uzyskać żadnego
rodzaju koncesji – stąd koncesja na eksploatację musi być wydana temu, kto
posiadał prawa do koncesji na poszukiwania – a ta, jak pokazuje choćby gaz
łupkowy, jest przedmiotem niekontrolowanego przez państwo handlu. Żadne
zaklinanie pana premiera nic tu nie pomoże ani żadne przetargi czy negocjacje.
Każde utrudnianie polegające na próbie twardych negocjacji czy sterowania
inwestorami ze strony rządowej skończy się przegraną w sądach nawet w Polsce i
odszkodowaniami przekraczającymi wartość inwestycji. Takie straszenie czy
mówienie o odbieraniu koncesji może tylko Polsce zaszkodzić.
Jako inicjator poszukiwań gazu łupkowego w Polsce (znalazłem pierwszego
inwestora i wydałem 11 pierwszych koncesji) uważam, że stan organizacyjno-prawny
RP (szczególnie obowiązujące Pgg i brak PSG) nie pozwalał i nadal nie pozwala na
tak szybkie wydanie praktycznie wszystkich koncesji. Polska nie była i nie jest
prawnie i organizacyjnie na to gotowa. Należało, tak jak to czyniłem w latach
2006-2007, utworzyć Polską Służbę Geologiczną, umocować ją prawnie i
organizacyjnie, a następnie pod pełną kontrolą państwa na nowych warunkach i w
oparciu o nowe Pgg wydawać pozostałe koncesje (ok. 80 proc.) i rozwijać polskie
elementy technologii dzięki zyskom związanym z koncesjami. W takich
okolicznościach udział firm obcych byłby ekonomicznie sprawą drugorzędną, przy
jednoczesnym uniknięciu ryzyka politycznego, którejkolwiek ze stron, bo jest to
równie ważne dla inwestora, jak dla państwa.
Zasoby naturalne zagrożone
Nie dość, że projekt nowego Pgg nie rozwiązuje którejkolwiek z powyższych
kwestii, to wiele proponowanych nowych rozwiązań jest szkodliwych. Otwiera to
drzwi do rabunkowej eksploatacji, nieprzemyślanego lokowania odpadów
niebezpiecznych w strukturach geologicznych, trwale je wyłączając z potencjalnie
ważniejszego użytkowania, możliwości zaniechania przez przedsiębiorcę
eksploatacji bez zrzeczenia się praw do koncesji lub użytkowania obszaru
górniczego (zablokowanie eksploatacji), dewastacji środowiska i niszczenia
zasobów naturalnych, niekontrolowanego i nieodpłatnego dostępu do informacji
geologicznej (danych cyfrowych!) o wartości nawet setek miliardów złotych,
wykupu terenów, na których zlokalizowane są istotne dla interesów narodowych
struktury geologiczne (zagrożenia dla ochrony terenów "geologicznie
strategicznych"), obmiarów związanych z eksploatacją, a satysfakcjonujących
jedynie przedsiębiorcę (prowadzić może do manipulacji w zakresie
przeklasyfikowania i faktycznej wielkości eksploatacji, nieprawidłowej i
nieracjonalnej gospodarki złożami, naliczania zaniżonej wysokości opłaty
eksploatacyjnej i zagrożenia bezpieczeństwa pracy górników).
To nie wszystko – bo gdyby nowe Pgg weszło w życie, niewątpliwie nastąpiłby
wzrost liczby spraw w sądach oraz konfliktów z Komisją Europejską. Doszłoby też
do upadku małych przedsiębiorstw górniczych (np. małe piaskownie) i powiększenia
istniejącej szarej strefy. Projekt petryfikuje brak bezpieczeństwa geologicznego
państwa, tworzenia skutecznych strategii i przedsięwzięć dotyczących ochrony
struktur geologicznych, w tym zasobów kopalin i wód podziemnych.
Z punktu widzenia wielu osób Pgg, PSG czy gaz łupkowy to mało związane ze sobą
zagadnienia (to nie jest prawda) o charakterze niszowym, tj. wymagającym wiedzy
specjalistycznej (to jest prawda). Można wysunąć przypuszczenie, że większość
posłów opozycji, nie rozumiejąc wagi niuansów proponowanych zapisów, podjętych
rozwiązań, wydanych koncesji itd., pozostawia decyzje w rękach posłów koalicji.
Ci, będąc w dominującej większości, w podobnej sytuacji pozostawiają decyzje
stronie rządowej. Rząd polega w głównej mierze na opinii ministra środowiska, a
ten na swoim zastępcy – głównym geologu kraju. Faktycznie więc jedna osoba
decyduje o kształcie nowego Pgg i koncesjach na gaz łupkowy. Jeśli choć po
części jest to prawda, to niewątpliwie błędem było rozwiązywanie kompetentnych
organów doradczych (ale i kontrolnych) i ignorowanie rozbieżności ujawnionych
podczas tzw. konsultacji społecznych.
"Kraj mógłby być możny i bogaty – nie użyliśmy daru natury" – chciałbym, aby
słowa Tadeusza Czackiego (1800), komisarza Komisji Kruszcowej uznawanej za
pierwszą na świecie służbę geologiczną, miały wyłącznie znaczenie historyczne.
Prof. zw. dr hab. Mariusz-Orion Jędrysek
Autor jest pracownikiem naukowym w Zakładzie Geologii Stosowanej i Geochemii
Uniwersytetu Wrocławskiego, był podsekretarzem stanu i głównym geologiem kraju w
rządzie PiS.