Deregulacja prawa na sztandary

/w

Niezbędnym warunkiem modernizacji Polski jest odrzucenie przeważającej
większości dorobku prawnego III Rzeczypospolitej. Takie działanie jest warunkiem
koniecznym wykonania przez nasz kraj skoku modernizacyjnego, bez którego
będziemy w Europie i na świecie zajmowali pozycję zdecydowanie poniżej
możliwości i aspiracji Polaków.

Problemy z jakością prawa są równie stare jak jego istnienie i spędzają sen z
powiek osobom, dla których dobro wspólne jest ważne niezależnie od epoki.
Widział je doskonale jeden z najsłynniejszych historyków rzymskich Tacyt,
zauważając, że: "Tak jak kiedyś cierpieliśmy z powodu zbrodni, tak obecnie
cierpimy z powodu praw. Im bardziej skorumpowana jest Republika, tym liczniejsze
jej prawa". Problem dostrzegał ojciec konserwatyzmu anglosaskiego Edmund Burke,
pisząc: "Złe prawa są najgorszym rodzajem tyranii". W tym temacie głos zabierał
również twórca koncepcji trójpodziału władz Monteskiusz: "Są dwa rodzaje
zepsucia: jedno, kiedy lud nie przestrzega praw; drugie, kiedy same prawa
przynoszą ze sobą zepsucie. To zło jest nieuleczalne, bo tkwi w samym
lekarstwie".

Elegancko: inflacja
Nikt z nich nie mógł jednak wyobrazić sobie szaleństwa legislacyjnego naszych
czasów, które obok niskiej jakości prawa przejawia się w jego dramatycznej
nadprodukcji, zwanej elegancko inflacją prawa, a mniej elegancko i dosadniej –
biegunką legislacyjną.
Jeden ze współodpowiedzialnych za obecny stan polskiego systemu prawa – rzecznik
praw obywatelskich IV kadencji prof. Andrzej Zoll, w referacie "Główne grzechy w
funkcjonowaniu państwa prawa" wygłoszonym na konferencji "Czy Polska jest
państwem prawnym?" już w 2004 roku mówił, że "prawo zatraciło, ze względu na
ilość obowiązujących przepisów, ich niespójność, wieloznaczność i niestabilność,
funkcję motywującą podmioty do nakazanego w normach prawnych zachowania. Adresat
normy prawnej nie jest w stanie zapoznać się z jej treścią, nie jest więc w
stanie, bez pomocy fachowców, określić zakresu swoich praw i obowiązków
wynikających z obowiązujących norm".
Z kolei następca prof. Zolla na stanowisku rzecznika praw obywatelskich,
tragicznie zmarły w Smoleńsku dr Janusz Kochanowski zauważył, że obywatele
często nie są w stanie określić zakresu swoich praw i obowiązków wynikających z
istniejącego prawa nawet z pomocą profesjonalistów, a sądy i organy państwowe
zajmują się nazbyt często rozstrzyganiem spraw, które nie powinny w ogóle mieć
miejsca i których źródłem jest sama wadliwość regulacji prawnych.
W Polsce po 1989 r. wybuchła radosna działalność legislacyjna. W 1990 r. liczba
nowo uchwalonych ustaw po raz pierwszy w historii przekroczyła 100 (w 1988 roku
było to 28 ustaw, w 1987 – 34, w 1986 – 18), by w 2001 roku przekroczyć 200 (w
2001 – 241), a w 2004 – 250 ustaw. Jeszcze szybciej przybywało wydawanych
rozporządzeń wykonawczych, ich liczba z 264 w 1988 roku wzrosła niemal
siedmiokrotnie i zaczęła zbliżać się do 2 tys. rocznie! Prawodawca przestał
nadążać sam za sobą i do dziesiątek ustaw nie ma rozporządzeń, w wyniku czego
prawo to faktycznie nie obowiązuje. Nadmierna ilość produkowanego prawa z uwagi
na brak czasu do jego należytego przygotowania dodatkowo prowadzi do stanowienia
prawa wadliwego zarówno pod względem merytorycznym, jak i
techniczno-legislacyjnym. Dobitnie świadczy o tym liczba aktów nowelizacyjnych –
na 250 ustaw uchwalonych w roku 2004 aż 130 stanowiły nowelizacje ustaw!
Dodatkowo, niezwykle częste zmiany aktów nowelizacyjnych praktycznie
uniemożliwiają jakąkolwiek stabilizację praktyki i orzecznictwa: ani urzędnicy,
ani sędziowie nie nadążają!
Biegunka legislacyjna III Rzeczypospolitej jest tak silna, że jej przetrwanie
jest faktycznie możliwe jedynie dzięki… postępowi technicznemu. Bez internetu,
informatyki i komputerów nie moglibyśmy stosować prawa w ogóle. Przyczyny tej
choroby są jednak absolutnie niezależne od postępu technologicznego.

Łańcuch przyczyn
Pierwsza z nich to postępująca w okresie transformacji ustrojowej jurydyzacja,
czyli dążenie do regulowania coraz to nowych obszarów naszego życia prawem.
Prawo wypiera inne systemy regulowania relacji między obywatelami, a normy
prawne mają regulować sprawy, które przedtem były regulowane normami moralnymi,
obyczajowymi, tradycją czy umowami między uczestnikami życia społecznego.
Przykładem takich działań jest skandaliczna ustawa rządu Donalda Tuska "O
przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie", dająca urzędnikom szerokie pole
ingerencji w sprawy rodzinne.
Druga przyczyna to traktowanie prawa jako narzędzia przemocy służącego w
uproszczeniu do utrzymania dotychczasowej pozycji grup, z których wywodzą się
osoby zajmujące uprzywilejowaną pozycję w PRL i biorące udział w transformacji
ustrojowej na uprzywilejowanych zasadach w stosunku do reszty Polaków. Świetnym
przykładem takiego działania jest wychwalana pod niebiosa przez naiwnych
zwolenników wolnego rynku tzw. ustawa Wilczka wprowadzająca szeroki zakres
wolności gospodarczej. Była ona faktycznie bardzo wolnościowym aktem prawnym,
który został wydany w celu zalegalizowania procesu zwanego później uwłaszczeniem
nomenklatury, a bezpośrednio po zajściu tego procesu nastąpiło gwałtowne
zamykanie rynku na konkurencję – tworzono kolejne koncesje, zezwolenia, zamykano
dostęp do szczególnie intratnych zawodów. W efekcie, w chwili obecnej liczba
zawodów, do których dostęp jest w różny sposób reglamentowany przez państwo,
wzrosła do 334!
Trzecia patologia to sposób, w jaki było i jest tworzone prawo. Przy słabości
polskiego życia akademickiego i jakości nauki prawa (profesorowie traktujący
uczelnię jako uzupełnienie swojej aktywności biznesowej w kancelariach etc.)
olbrzymia luka w wiedzy na temat nowoczesnych rozwiązań prawnych adekwatnych dla
krajów wolnych od komunizmu była łatana na drodze wprowadzania do polskiego
prawa rozwiązań wymuszanych przez międzynarodowe instytucje, które uzależniały
od tego określoną pomoc czy świadczenia na rzecz Polski. W chwili obecnej rolę
tę przejęła Unia Europejska i prawo polskie stało się ponownie prawem
powielaczowym – większość nowych regulacji prawnych to wdrażanie prawa unijnego.

Jako czwarty problem należy wskazać ogólną słabą jakość polskiego życia
publicznego. Media służą realizacji interesów biznesowych swoich właścicieli,
przestrzeń poważnej debaty publicznej jest niewielka i dramatycznie się kurczy.
Parlamentarzyści nie mają godziwego zaplecza eksperckiego. Urzędnicy są liczni
jak mrówki, ale jednocześnie są źle opłacani. A ustawy i inne akty prawa
powstają w prywatnych kancelariach, którym zamiast państwa płacą spółki –
państwowe lub prywatne. Płacą i wymagają – w efekcie olbrzymią część prawa
powstałego i tworzonego w III RP stanowią przepisy słabej jakości, służące
mniejszym bądź większym grupom interesów kosztem ogółu obywateli.
Obok całych grup osób niejednokrotnie niszczone są poszczególne osoby i firmy, a
jedynie niewielka część takich tragedii uzyskuje rozgłos i jest upubliczniana,
jak np. sprawa prześladowań przez organy skarbowe Romana Kluski.

Prawie państwo prawa
Zgodnie z Konstytucją RP, Polska jest państwem prawa. Należy dodać tutaj
"prawie", pamiętając, że "prawie robi wielką różnicę". W efekcie działania m.in.
opisanych wcześniej mechanizmów powstał system prawa krępujący normalny rozwój
gospodarki, w którym pod płaszczykiem państwa prawa rząd jak w PRL posiada
narzędzia pozwalające działać w myśl zasady: "Jak chcesz uderzyć psa, to kij
zawsze się znajdzie". W sytuacji, w której na wszystko istnieje najczęściej
formalnie tylko znana regulacja, organy państwa zbyt często mogą znaleźć
podstawy do działań, a obywatel nigdy nie może być do końca pewny, kiedy wkracza
na obszar prawa państwowego i kiedy może być ono przeciwko niemu użyte.
Przykładem takich działań mogą być kolejne kampanie marketingowo-polityczne
rządu Donalda Tuska.
Najpierw ogłosił "walkę z pedofilami". Zaczęło się we wrześniu 2008 r. od sprawy
Krzysztofa B., 45-letniego kazirodcy z Grodziska koło Siemiatycz, który przez 6
lat więził i gwałcił nastoletnią córkę. Kilka dni po ujawnieniu sprawy Donald
Tusk zapowiedział zaostrzenie kar dla pedofilów oraz wprowadzenie "chemicznej
kastracji". – Nie sądzę, żeby wobec takich indywiduów, takich kreatur, można
było zastosować termin "człowiek" – powiedział. Proces legislacyjny dotyczący
leczenia i karania pedofilów potoczył się w tempie – jak na polskie warunki –
ekspresowym: ustawa "kastracyjna" przeszła przez Sejm we wrześniu 2009 r., a dwa
miesiące później doczekała się podpisu prezydenta. Do dziś jednak nie wydano do
niej rozporządzeń wykonawczych! 18 osób oczekuje na kastrację chemiczną, która
nie jest wykonywana z uwagi na zaniechania prawne.
Następnie przyszła kolej na wypowiedzenie wojny handlarzom dopalaczy, którą
ekipa Tuska prowadziła bezprawnie, korzystając z podległych jej inspekcji
(handlowej, sanitarnej) – a dopiero po bezprawnych działaniach
administracyjno-policyjnych w podobnym tempie jak w przypadku pedofilii
uchwalono właściwą ustawę.
Obecnie na celowniku są kibice, więc okazuje się, że istniejące przepisy prawa
pozwalają, jeśli tak chce władza, na zamykanie "z powodów bezpieczeństwa"…
najnowocześniejszych i najbezpieczniejszych w Polsce stadionów w Warszawie i
Poznaniu – oczywiście za brak właściwego zabezpieczenia meczu… w Bydgoszczy.

Środki naprawy
Modernizacja Polski w duchu republikańskim wymaga radykalnej naprawy prawa.
Hasło to – będące jednym z filarów idei IV Rzeczypospolitej – wymaga ponownego
podniesienia na sztandary, ukonkretnienia i wykonania. Bez stworzenia
sprawiedliwych, czytelnych reguł prawnych i oczyszczenia z prawa miejsc, które
ewidentnie nie są jego domeną, nasze życie społeczne i gospodarcze będzie chore,
a młodzi Polacy z bólem serca będą głosowali nogami i przenosili się w miejsca,
gdzie żyje się lepiej niż w Polsce. Dlatego konieczna jest deregulacja prawa,
której nie udało się przeprowadzić żadnemu rządowi i na której polegli wszyscy –
począwszy od powołującego zespół ds. odbiurokratyzowania gospodarki wicepremiera
Leszka Balcerowicza, a skończywszy na deptającym po stertach ustaw Januszu
Palikocie, szefie sejmowej komisji "Przyjazne państwo". Deregulacja ta nie udała
się żadnemu z rządów między innymi dlatego, że nie określono "reguły
deregulacyjnej" – podstawowej zasady, według której ma się toczyć przegląd i
weryfikacja ton zapisanego przez 20 lat prawem papieru.
Podczas prac Zespołu ds. Deregulacji działającego przy Fundacji Republikańskiej
doszliśmy do wniosku, że należy dokonać przeglądu całokształtu regulacji
prawnych w Polsce pod kątem dwóch kryteriów. Nasza pierwsza reguła deregulacyjna
to "UE plus zero" – sprowadza się ona do zweryfikowania, czy dana ustawa, akt
prawny są konieczne w świetle prawa unijnego. Jeśli nie są, a nakładają
dodatkowe obowiązki na polskich przedsiębiorców lub obywateli, powinno się je
uchylić.
Druga reguła deregulacyjna, pod kątem której powinno zostać przefiltrowane prawo
polskie, to jego zgodność z zasadą dobra wspólnego. Każda ustawa powinna być
przeanalizowana pod kątem tego, czy służy ogółowi obywateli, czy mniej lub
bardziej licznej grupie interesów. Czy ochrona interesu publicznego jest
realizowana proporcjonalnymi środkami i czy nie kosztuje Polaków więcej, niż im
daje? Dotyczy to oczywiście również prawa unijnego – według raportu zespołu
eurourzędników zwanego "Raportem Mandelkerna", analizującego przeregulowanie
ustawodawstwa Unii Europejskiej, już w 2001 r. prawa UE było za dużo o 40
procent! Minęło kolejnych 10 lat i obecnie jest o wiele gorzej.
Wskazane jest także wprowadzenie rzeczywistej kontroli projektów ustawodawczych
w formie właściwej oceny skutków regulacji na wzór funkcjonującej w Stanach
Zjednoczonych czy też Unii Europejskiej oraz kontroli tego prawa w postaci
monitorowania funkcjonowania obowiązującego ustawodawstwa. Monitorowanie skutków
istniejących rozwiązań prawnych winno być krokiem wstępnym do oceny projektu
przyszłego prawa.
Sensownym rozwiązaniem jest implementacja nowych regulacji prawnych jedynie na
określony czas – jeśli nie osiągną zakładanych rezultatów, po określonym
terminie powinny automatycznie tracić moc, o ile nie zostanie wyrażona
polityczna wola ich utrzymania. Moc tracić powinny także ustawy, do których w
określonym czasie nie wydano odpowiednich przepisów wykonawczych.
Naprawa prawa wymaga także olbrzymiej aktywności obywateli patrzących na ręce
władzy, żądających wysłuchań publicznych podczas prac nad nowymi ustawami.
Biorąc pod uwagę piękne polskie republikańskie tradycje w tym zakresie i tempo
odbudowy zdolności stowarzyszania się Polaków, głęboko wierzę, że damy radę
zrzucić duszący nas garb złych przepisów. Ale nie dokona się to ani łatwo, ani
za darmo.

 

Przemysław Wipler
 

Autor jest prezesem zarządu Fundacji Republikańskiej, ekspertem w sprawach
prawa gospodarczego, podatków i energetyki.

drukuj