Czy grozi nam fiskalna zapaść?

Czy mogą nastąpić zmiany w polityce podatkowej? Na razie jest to wielka
niewiadoma. Tak naprawdę to wiemy tylko tyle, że nastąpi redukcja zatrudnienia w
organach skarbowych, a według rządzących, obecny system jest dobry i nie należy
go naprawiać. Jedyną nowością będzie możliwość wypełniania zeznań podatkowych
przez urzędy skarbowe niektórym osobom fizycznym. Najbardziej zabawne jest to,
że informacje do tych zeznań urzędy skarbowe będą ponoć uzyskiwać od… ZUS,
choć wiadomo, że czym innym jest przychód podatnika, a czym innym podstawa
wymiaru składek. Oczywiście nie zawracałbym nikomu głowy tego rodzaju
nonsensami, gdyby nie to, że ujawnił je w chwili szczerości rządzący przez
ostatnie cztery lata minister Jacek Rostowski, usiłując bronić pomysłów
podatkowych zaprezentowanych w kampanii wyborczej. Oczywiście politycy nie muszą
się znać na podatkach i mieć w tej dziedzinie wiedzy merytorycznej, choć powinni
zapewne bardziej powściągliwie wypowiadać się na ten temat nie tylko w debacie
publicznej, ale również tworząc oficjalne projekty. Taki charakter ma oczywiście
projekt budżetu państwa na rok 2012, którego profesjonalizm niewiele różni się
od cytowanych wyżej informacji ze skarbnicy wiedzy obecnego ministra finansów.
Przyjrzyjmy się więc prognozowanym w budżecie na 2012 r. wpływom z
najważniejszych podatków. Chcąc obniżyć zakładany deficyt budżetowy, nie po raz
pierwszy bezceremonialnie zawyżono wszystkie istotne dochody podatkowe, nie
bardzo zresztą przejmując się wiarygodnością tych liczb.

Polska "rajem podatkowym"
Analizując po kolei te kwoty, zacznijmy od absurdu dotyczącego podatku
dochodowego od osób prawnych. Projektowana kwota wpływów do budżetu państwa ma
wynieść prawie 30 mld zł, a przypomnę, że w ostatnich latach uzyskiwano niewiele
ponad 20 mld złotych. W stosunku do dochodów za rok 2009 i prawdopodobnych
wpływów w tym roku (około 22 mld zł) oznacza to przyrost wręcz oszałamiający –
niemal o połowę. Cóż takiego ma uzasadnić ten sukces? Podwyżka stawki
podstawowej, którą trzeba by uchwalić w ciągu najbliższego miesiąca? "Samonaprawę",
czyli rezygnację przez istotną część podatników z uchylania się od jego
płacenia? Masowe kontrole, obejmujące swoim zakresem zwłaszcza instytucje
finansowe? Przecież to są założenia całkowicie oderwane od rzeczywistości: nie
ma ani projektów, ani sił, a tym bardziej woli do tego rodzaju działań. Chcę być
jednak dobrze zrozumiany: obiektywnie, czyli biorąc pod uwagę uwarunkowania
makroekonomiczne, osiągnięcie w roku 2012 wpływów do budżetu państwa z tego
podatku w wysokości nawet 35 mld zł jest w pełni realne. Należy przypomnieć, że
na początku poprzedniej kadencji Sejmu wpływy te wynosiły ponad 30 mld zł –
załamanie przyszło dopiero później. Warto jednak podkreślić, że wielkość
dochodów budżetowych nie zależy wyłącznie od uwarunkowań makroekonomicznych.
Znacznie ważniejszym czynnikiem jest tu stan prawa oraz tolerancja władzy wobec
wszystkich tych, którzy nie chcą płacić podatków. Pod tym względem ostatnie lata
były rekordowe. Przepisy zostały "zdewastowane" działaniami lobbystów oraz
ekspertów, co oczywiście dokonało się za przyzwoleniem urzędników i polityków, a
w rankingu wyrozumiałości wobec "międzynarodowej optymalizacji podatkowej"
zdecydowanie wysunęliśmy się na czołowe pozycje. W pewnym sensie już jesteśmy
"rajem podatkowym". Odpowie ktoś, że nic prostszego jak naprawić istniejący
system, zatkać luki oraz po prostu rutynowo korzystać z przysługujących
uprawnień kontrolnych. Ale przecież ci, którzy chcieli naprawić nasz podatek
dochodowy, przegrali wybory, a zwycięzcy uznają obecny stan za wręcz idealny.
Projektowane wpływy z podatku od towarów i usług na poziomie 132,5 mld zł są
możliwe do osiągnięcia oczywiście pod warunkiem, że z dniem 1 lipca przyszłego
roku wejdzie w życie uchwalona w zeszłym roku podwyżka wszystkich stawek (z 23
proc. na 24 proc., z 8 proc. na 9 proc. oraz z 5 proc. na 6 proc.). Przypomnę,
że w roku 2009 nastąpiło załamanie dochodów z tego podatku (do poziomu 99 mld
zł), w 2010 r. nastąpił lekki przyrost do 107 mld zł, a w tym roku, po
generalnej podwyżce stawek, wpłynie do budżetu ok. 121 mld złotych. Z tej
podwyżki mamy więc w tym roku 7 mld zł (rząd przewidywał tylko 5 mld zł).
Założony na przyszły rok przyrost o kolejne 12 mld zł jest realistyczny, ale
tylko pod warunkiem wprowadzenia wspomnianej już podwyżki stawek.

Na czym więc polega absurd?
Ano na tym, że twórcy budżetu "idą w zaparte", twierdząc, iż w roku 2012 stawki
nie ulegną zmianie, a później nawet będą obniżone. Tak jak w 2009 roku pomylono
się o skromne 19 mld zł, tak w przyszłym roku bez podwyżki stawek możemy się
zadowolić co najwyżej kwotą przyrostu w wysokości 7 mld zł – i to byłoby wręcz
oszałamiającym sukcesem. Jeżeli chcielibyśmy mieć więcej pieniędzy, to albo
należy podwyższyć stawki, tak jak to uchwalono w zeszłym roku, albo trzeba
wyrzucić na śmietnik obecną ustawę i zastąpić ją – co jest obiektywnie możliwe –
nowym, mniej dziurawym prawem.
Pomysł na zastąpienie obecnego knota legislacyjnego lepszą ustawą, która
gwarantowałaby stabilizację stawek na obecnym poziomie, dając jednocześnie
znacznie więcej pieniędzy (135 mld zł w 2012 r.), jest w zasięgu ręki, ale
decyduje tu przecież najgorzej pojęta polityka, bo projekt ten był, jest i
będzie bezwzględnie zwalczany przez obecnego ministra finansów. Nie mamy więc
szansy sobie pomóc – taka jest logika naszej demokracji. Raczej między bajki
należy włożyć konstruktywne założenie, że zwycięzcy mogą się czegoś nauczyć od
pokonanych. Niestety, podatkami rządzi dziś niekompetencja połączona z
arogancją, z czego korzystają wszyscy ci, którzy nie chcą płacić podatków. Nie
bez powodu powtarzane jest w małym światku podatkowym stwierdzenie, że w
najbliższym czasie każdy płacić będzie tylko tyle, ile chce. Na niedawnej
konferencji podatkowej jedynym na sali zwolennikiem obecnej ustawy był…
doradca podatkowy z przeszłością w firmie Arthur Andersen.
Projektowane wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych też są zawyżone. W
ciągu ostatnich lat jakoś nie umiemy przekroczyć kwoty 35 mld zł, a na rok 2012
planowane są wpływy budżetu państwa w wysokości aż 42 mld złotych. Tu oczywiście
zawyżenie nie jest aż tak absurdalne jak w poprzednich przypadkach, ale jest tak
samo nierealne jak założenie, że najbogatsi obywatele zrezygnują z fikcji swojej
"zagranicznej rezydencji" i skruszeni wrócą na łono naszej Ojczyzny po to, by w
najbliższych latach "pitolić" każdego 30 kwietnia, płacąc 32 proc. od swoich
pseudozagranicznych dochodów. Nie ma żadnych systemowych uzasadnień dla tej
prognozy: będziemy szczęśliwi, gdy wyrwiemy się z kręgu niemocy i uda się nam
przekroczyć w roku 2012 poziom 36 mld zł, co przecież oznacza kolejny rok
realnego spadku tych dochodów.
Odnosząc się do ostatniego z istotnych podatków – akcyzy, zawyżenie wpływów do
wysokości aż 61 mld zł jest niczym szczególnym, choć prawdopodobnie w tym roku
uzyskamy wpływy o 2 mld zł wyższe od poprzedniego roku (w 2010 r. wynosiły one
55,6 mld zł). I znów musimy jednoznacznie stwierdzić, że w przyszłym roku można
uzyskać nawet więcej niż 61 mld zł z tego podatku, pod warunkiem ograniczenia
gigantycznej kontrabandy, którą nawet potwierdzają czynniki oficjalne (strata 6
mld zł) oraz odsunięcia od tworzenia tego podatku biznesu konsultingowego, który
pisze na zlecenie zainteresowanych podatników nowelizacje akcyzy, siłą rzeczy
nie kierując się interesem publicznym. Tak jest np. w przypadku akcyzy węglowej,
gdzie władze zrezygnowały z połowy możliwych do osiągnięcia wpływów budżetowych.

Jakiej więc kwoty zabraknie? Jeżeli w połowie przyszłego roku nie nastąpi
podwyżka VAT, to przyszłoroczne dochody podatkowe budżetu państwa będą niższe od
tej prognozy o 23 mld złotych. O tyle więc może wzrosnąć również deficyt
budżetowy. Zamiast 293 mld zł z podatków wpłynie tylko 270 mld złotych.

Skutki złej polityki podatkowej
Oczywistym skutkiem zaniechań w polityce podatkowej będzie dalszy wzrost długu
publicznego. Ale czy naszych polityków naprawdę interesują takie drobiazgi? W
ciągu ostatnich czterech lat dług publiczny, będący przecież "dzieckiem" złej
polityki podatkowej, wzrósł o 300 mld zł i nikt jakoś się tym nie przejmuje: ani
politycy, ani… wyborcy.
Musimy jednak zadać pytanie, w jaki sposób w najbliższych latach rządzący mogą
realnie ograniczyć wzrost długu publicznego oraz wielkość deficytu budżetowego.
Oczywiście możliwa jest odpowiedź przecząca: nic się nie zmieni w prowadzonej
polityce, co oznacza w ciągu najbliższych czterech lat przyrost długu
publicznego np. o kolejne 300 mld zł, zakładając, że tempo jego wzrostu się nie
zwiększy. Oznacza to, że u progu kolejnych wyborów dług publiczny osiągnie
astronomiczną kwotę. Jest to niestety perspektywa w pełni realna, gdyż w ciągu
poprzednich czterech lat nie zrobiono nic dla naprawy systemu podatkowego. Wręcz
odwrotnie, tolerowano lub wręcz inicjowano jego destrukcję, której skutkiem jest
najgłębszy od kilkunastu lat spadek efektywności fiskalnej tego systemu.
Nie miejmy również złudzeń: to opozycja wystąpiła z programem naprawy tego
systemu, co spotkało się z groteskowymi wręcz atakami ze strony przeciwników
politycznych. Słów polityków nie należy traktować zbyt poważnie, jednak należy
zastanowić się nad jedynym chyba w historii ewenementem polegającym na tym, że
urzędujący minister finansów zajadle zwalcza kompleksową próbę naprawy
najważniejszych podatków. Ale opozycja przegrała wybory, co przecież oznacza
również klęskę koncepcji naprawy systemu podatkowego – w końcu zwyciężyli
bezspornie zwolennicy status quo.
Co będzie tego konsekwencją? Postaram się nazwać te skutki w postaci odrębnych
punktów:
– następować będzie dalszy spadek efektywności fiskalnej systemu podatkowego,
gdyż nikt nie jest zainteresowany jego naprawą; prawdopodobnie wszystkie
odcinkowe próby zmierzające w tym kierunku (jeżeli nastąpią) skazane będą
obiektywnie na klęskę;
– w celu zwiększenia dochodów budżetowych będą podwyższane stawki podatkowe, co
częściowo zrównoważy (tylko częściowo) dalszą destrukcję całości systemu;
– tworzeniem przepisów rządzić będzie – tak jak w poprzednich latach – biznes
konsultingowy, który w dodatku na zlecenie rządu tworzyć będzie kolejne
"optymalizacyjne" nowelizacje, będące oczywiście "korzystnymi dla podatników";

– chaos prawny będzie "naprawiany" kolejnymi falami interpretacji urzędowych:
sądzę, że w 2015 r. osiągniemy już astronomiczną liczbę 350 tys. interpretacji
urzędowych (dziś mamy 200 tys.);
– pogłębiać się będzie represyjność karnoskarbowa tego systemu: liczba osób
skazanych za przestępstwa podatkowe przyrastać będzie w dotychczasowym tempie (o
co najmniej kilkadziesiąt procent rocznie), gdyż w tych represjach liberalni
politycy widzą jedyną szansę przymuszenia podatników do płacenia podatków –
sankcje podatkowe budzą w nich wstręt;
– spadać będzie liczba podatników realnie płacących podatki w całości populacji
przy jednostkowym wzroście ich obciążenia.
Nie sądzę, aby rządzący politycy byli w stanie przejść na drugą stronę i przejąć
koncepcję opozycji, której celem było właśnie odrzucenie powyższego scenariusza.
Podziały mają zbyt ostry charakter, a przede wszystkim wykluczają intelektualny
kompromis: coś takiego jak dobro publiczne, chronione przy pomocy wdrożenia
nowych ustaw podatkowych zastępujących obecną patologię, jest prawdopodobnie
czymś poza wyobraźnią rządzących elit, choć oczywiście bardzo chciałbym się
mylić.
Oczywiście cały czas powtarzane będą bzdury o "reformach wydatków publicznych",
gdzie proponowane będą cięcia budżetowe na kwoty liczone w dziesiątkach
miliardów złotych. Tego oczywiście nikt nie zrobi, bo nawet jednoznacznie
wygrane wybory nie dają tak wielkiej władzy. Powiem więcej: dużo łatwiej jest
naprawiać podatki niż redukować wydatki.

Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Uniwersytet Warszawski
Instytut Studiów Podatkowych