Budżet bez wizji
państwo żyje na kredyt. W 2010 r. po raz pierwszy ten deficyt przekroczy
100 mld w jednym roku.
Polskie finanse publiczne są w złym stanie już od dłuższego czasu.
Dyskutujemy ostatnio, czy polski dług już osiągnął rozmiary porównywalne
z zadłużeniem pozostałym po epoce Gierka, które w naszej wyobraźni
utrwaliło się jako synonim długu wprost przygniatającego. Ale jest to
tylko efekt tego, że jeden z najbardziej rozpoznawalnych medialnie
polskich ekonomistów zdobył się na odwagę i zaczął używać zrozumiałych
dla ogółu obywateli porównań. Dotychczas bowiem większość jego kolegów
nie tyle nie dostrzegała problemu, ile ubierała go w szaty ekonomicznego
żargonu, który jest hermetyczny dla większości polskiego społeczeństwa.
Innymi słowy, media i społeczeństwo dostrzegły to, co dla fachowców było
jasne już od dawna.
Patologie w finansach
W 1990 r. pogierkowskie długi w dużej mierze nam darowano lub rozłożono
na raty w zamian za ustanowienie w Polsce gospodarki rynkowej w wersji
sugerowanej przez takie instytucje zarządzania światową gospodarką jak
Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy. Były to bowiem długi
zaciągnięte za granicą, w zachodnich państwach i instytucjach
finansowych, które – co zrozumiałe – uznały, że jest to dobry sposób na
włączenie Polski w ich orbitę gospodarczą. Obecnie kończymy spłatę tych
zobowiązań w niewielkich ratach. W międzyczasie jednak urósł nam
gigantyczny – z perspektywy prywatnej osoby – dług publiczny wynoszący
ok. 780 mld złotych.
Ale miarą zdrowia finansów publicznych nie jest tylko poziom długu
publicznego, który osiąga niebezpieczne z konstytucyjnych względów
rozmiary, zbliżając się do 55 proc. PKB. Przede wszystkim o patologii
gospodarowania naszymi wspólnymi pieniędzmi świadczy fakt, że od
dwudziestu lat polskie finanse publiczne są niezbilansowane. Innymi
słowy, od dwudziestu lat polskie państwo żyje na kredyt.
Oczywiście w tym czasie nasza gospodarka urosła niemal pięciokrotnie.
Dlatego były takie okresy, w których dług w proporcji do produktu
krajowego brutto nie narastał – po prostu zadłużaliśmy się w tym samym
tempie, co bogaciliśmy, i proporcja pozostawała niezmieniona. Ale
przychodziły także okresy trudne, kiedy gospodarka zwalniała, wpływy z
podatków spadały, a potrzeby budżetu w tym samym czasie nawet rosły. W
tych okresach dług publiczny narastał o blisko 10 procent. Potem, gdy
wzrost wracał i rosło zatrudnienie, a z pewnym opóźnieniem też wpływy
podatkowe, dług wyhamowywał.
Paradoks dzisiejszej sytuacji polega na tym, że z technicznego punktu
widzenia w Polsce kryzysu nie było. Nastąpiło co najwyżej znaczne
spowolnienie wzrostu. Paradoks ten można wyrazić takim zestawieniem: w
2009 r. Polska zanotowała największy wzrost gospodarczy w UE, ale
jednocześnie siódmy największy deficyt finansów publicznych. Po raz
pierwszy od 20 lat ten deficyt przekroczy 100 mld zł w jednym roku.
Czas zacisnąć pasa
Taki jest ogólny obraz, który należy jednak nieco uszczegółowić. Przede
wszystkim trzeba uporządkować podstawowe pojęcia. Całość finansów
naszego państwa nazywa się sektorem finansów publicznych. Na ten sektor
składają się finanse rządu, samorządów oraz funduszy państwowych takich
jak Fundusz Ubezpieczeń Społecznych czy Narodowy Fundusz Zdrowia.
Istnieje także Krajowy Fundusz Drogowy finansujący budowę dróg w Polsce.
Jednak w przeciwieństwie do UE polski rząd nie uważa go za instytucję
publiczną, mimo że emituje on gwarantowane przez rząd obligacje. W ten
sposób powstaje ponad 20-miliardowa rozbieżność w szacowaniu polskiego
długu między Komisją Europejską a polskim rządem.
Kiedy co roku w okolicach września słyszymy, że Rada Ministrów
przedstawiła Sejmowi budżet państwa, musimy pamiętać, że jest to tylko
zestawienie dochodów i wydatków samego rządu. A więc nieco mniej niż
połowa całości wydatków sektora publicznego. W obecnym roku rząd planuje
wydać ok. 300 mld złotych, podczas gdy cały sektor publiczny wyda ok.
640 miliardów. I w sensie technicznym za wydatkowanie tej części
publicznych pieniędzy odpowiada minister finansów. Innymi słowy,
minister Jan Vincent-Rostowski będzie odpowiadał za 313 mld wydatków,
273 mld dochodów i 40 mld deficytu budżetowego w 2011 roku. Oczywiście
odpowiada też za nadzór nad finansami funduszy celowych (FUS, NFZ, KFD),
jednak poza jego kontrolą pozostają finanse samorządów i ich dług
wielkości, którego, mówiąc szczerze, nawet dziś dokładnie nie znamy.
Przypuszcza się, że może to być nawet 60 mld złotych.
Choć jest to jedynie 6 proc. długu publicznego, w dzisiejszej sytuacji
liczą się nawet kwoty rzędu kilku miliardów złotych. Jeśli dług
publiczny przekroczy 55 proc. PKB, to zgodnie z ustawą o finansach
publicznych wszystkie budżety instytucji publicznych będą musiały być
zbilansowane. Innymi słowy, jeśli nie wyhamujemy w porę, wszyscy w
Polsce będziemy musieli mocno zacisnąć pasa. Chyba że zbijemy termometr,
żeby nie widzieć gorączki, i zmienimy ustawę. Gdybyśmy jednak przyjęli
unijny sposób liczenia długu, który jest bardziej uczciwy, okazałoby
się, że w obecnym roku już ten poziom przekroczyliśmy i tuż przed
wyborami rząd musiałby zamrażać wydatki.
Kiedy zatem mówimy o ocenie budżetu państwa polskiego, musimy widzieć go
w proporcji do całości finansów publicznych. W obecnym roku, pierwszy
raz w historii, deficyt poza budżetem jest większy niż deficyt budżetu.
Wydatki całego sektora publicznego rosły w ostatnich latach o 8-10 proc.
rocznie, z kolei wydatki samego budżetu państwa po czasach dwucyfrowych
wzrostów za czasów PiS i pierwszych lat rządów PO od dwóch lat rosną
jedynie o nie więcej niż 4 procent. Duże luki w państwowym portfelu
pojawiły się dlatego, że w międzyczasie dochody podatkowe spadły prawie
o 8 procent. Stało się tak na skutek obniżek podatków dokonanych przez
PiS, ale przede wszystkim ogólnego spadku koniunktury gospodarczej,
który jednak byłby dużo większy, gdyby nie ta obniżka.
Priorytety budżetowe
Ten ogólny obraz finansów publicznych czyni zrozumiałą również strukturę
samego budżetu. Jeśli spojrzymy na największe pozycje budżetowe, to
zobaczymy skalę problemu, z jakim mamy do czynienia. Największą
jednolitą pozycją wydatkową wynoszącą 72 mld są wydatki na obowiązkowe
ubezpieczenia społeczne, czyli emerytury, renty i zasiłki. Z tego na
emerytury w systemie tradycyjnym (FUS) przeznaczymy ok. 37 mld, na
emerytury rolników (KRUS) ok. 15 mld, a resztę na emerytury żołnierzy,
policjantów oraz sędziów i prokuratorów. Drugą z kolei największą
pozycją wydatkową, rosnącą równie szybko jak pierwsza, jest obsługa
zadłużenia, czyli koszt samych odsetek od długu, który zaciągnęliśmy,
wynoszący w przyszłym roku 38 mld złotych. Razem te dwie pozycje wyniosą
110 mld zł i stanowić będą aż 30 proc. wydatków budżetu państwa!
Dodać należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, czyli największy po
budżecie państwa element systemu finansów publicznych, wyda w przyszłym
roku ok. 160 mld zł, z czego składki pokryją jedynie 96 miliardów.
Powstałą dziurę zapełni 37 mld z dotacji budżetowej, 23 mld refundacji z
tytułu składek przekazanych do OFE, 10 mld z pożyczki z budżetu
(teoretycznie do zwrotu) oraz 4 mld z utworzonego z myślą o przyszłości
Funduszu Rezerwy Demograficznej. Na koniec 2011 r. FUS będzie miał
deficyt ok. 15 mld złotych.
Wzajemne proporcje kolejnych wielkościowo pozycji budżetowych pokażą
nam, jakie są priorytety polskiego państwa. Pozycje te to: oświata – 37
mld, obrona narodowa – 20 mld, składka do UE – 15 mld, pomoc społeczna
(czyli kolejny socjalny wydatek) – 12,5 mld, policja i straże – 12 mld,
szkolnictwo wyższe – 11 mld, administracja 11 mld, wymiar
sprawiedliwości – 10 miliardów. Jeśli zatem uznamy, że struktura budżetu
odzwierciedla priorytety polskiego państwa, to naszym priorytetem są
wydatki społeczne (84 mld) i dług, który zaciągamy, aby je wypłacić. W
Polsce pracuje 15 mln ludzi, którzy pracują na 5-milionową rzeszę
najmłodszych w Europie emerytów. Jednocześnie wydatki na to, co
długofalowo przysparza nam bogactwa, czyli badania naukowe i rozwój
technologiczny, są niemal najniższe w UE (4 mld). W jaki zatem sposób
Naród, w którym dzietność wynosi dziś 1,4 dziecka na rodzinę, w którym
trzy osoby pracują na jednego emeryta, a na każdego obywatela poniżej
18. roku życia przypada 90 tys. zł długu publicznego, ma z optymizmem
patrzeć w przyszłość?
Jan Filip Staniłko
Autor jest członkiem zarządu Instytutu Sobieskiego,
ekspertem w zakresie ekonomii politycznej.