Państwo Boniego w państwie Tuska
Na naszych oczach informatyzuje się niefunkcjonalne prawo, absurdalne
rozporządzenia, ponieważ tego typu irracjonalna informatyzacja nabija kabzę
firmom informatycznym. Czy minister Michał Boni będzie miał odwagę przeciwstawić
się interesom tych firm i wprowadzić elementarne zasady metodologii projektu
informatycznego polegające m.in. na zbadaniu potrzeb końcowego użytkownika?
Powstanie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji jest objawem dramatycznego
kryzysu organizacyjnego państwa polskiego. Jego pogarszające się z dnia na dzień
funkcjonowanie (mam na myśli chociażby kolej, autostrady, informatyzację)
spowodowane jest bałaganem prawnym i organizacyjnym panującym w naszej
administracji publicznej. Sygnały o bałaganie w państwie musiały dotrzeć do
czołowych działaczy Platformy Obywatelskiej, którzy w błyskawicznym tempie
znaleźli lekarstwo: powołali do życia nowe państwo – bo tym faktycznie jest
Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji – które ma uleczyć III Rzeczpospolitą.
Do tego worka, jakim jest nowe ministerstwo, wrzucono dział administracja
publiczna, dział łączność, czyli pocztę i telekomunikację, dział informatyzacja
oraz dział wyznania religijne, mniejszości narodowe i etniczne. Ministrowi
Michałowi Boniemu będzie też podlegać urząd Głównego Geodety Kraju oraz Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Normalny obywatel nie widzi w tym logiki: po co do ministerstwa odpowiedzialnego
za informatyzację i cyfryzację wepchnięto wyznania religijne i mniejszości
narodowe? Dlaczego natomiast do ministerstwa, z definicji zajmującego się
koordynacją systemów informatycznych, nie przeniesiono z MSW rejestru PESEL,
którego numer umożliwia właśnie minimalną wymianę informacji między tymi
systemami? Bez systemu informatycznego PESEL Ministerstwo Cyfryzacji i
Administracji – co wie każdy znający minimalnie funkcjonowanie naszej
administracji – nie może zapewnić koordynacji systemów informatycznych w naszym
kraju. Czy reformę zaplanowali amatorzy nic niewiedzący o systemie
prawno-organizacyjnym panującym w III Rzeczypospolitej?
Model niewoli informacyjnej
Otóż aby wyjaśnić powołanie tego ministerstwa w aktualnym kształcie prawnym,
trzeba zadać odwieczne pytanie: komu będzie służyło? W ciągu pół wieku panowania
w Polsce socjalizmu wykształcił się w naszym kraju azjatycki model relacji
pomiędzy władzą a obywatelem. Model ten – w sferze informacyjnej – polega przede
wszystkim na tym, że państwo rezerwuje sobie wyłączne prawo do decyzji o
gromadzeniu, przechowywaniu i udostępnianiu informacji, natomiast obywatele mają
obowiązek dostarczania informacji organom państwa, a co więcej – obowiązek
odbierania informacji emitowanych przez te organy. W modelu azjatyckim to
państwo ma wyłączne prawo do informacji, a obywatel czy prywatny przedsiębiorca
ma obowiązki informacyjne wobec państwa. Jeżeli z tych obowiązków obywatel się
nie wywiązuje, to państwo go karze. Przykładem typowym jest nadal obowiązująca w
polskim prawie zasada, że za błędy organów skarbowych odpowiada podatnik, a za
ubezpieczenie społeczne do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiada nie ZUS,
ale ubezpieczony. Ten stan prawny można śmiało nazwać niewolą informacyjną. W
modelu azjatyckim na obywatelach ciąży obowiązek przekazywania i udostępniania
informacji organom państwa. Koszty realizacji tej powinności obciążają
obywateli, to na nich spoczywa obowiązek gromadzenia i przechowywania danych i
to oni ponoszą odpowiedzialność za nienależyte wywiązywanie się z tych zadań. W
modelu azjatyckim informatyka staje się narzędziem terroryzowania obywateli i
przedsiębiorców przez aparat państwa. Firmy informatyczne ochoczo biorą udział w
tym procederze. Za takie systemy administracja chętnie i szczodrze płaci firmom
olbrzymie pieniądze z naszych podatków. Dlatego w sektorze publicznym w krajach
o modelu azjatyckim – takim jak Polska – mamy tyle znakomitych technologicznie,
ale wyjątkowo nieefektywnych funkcjonalnie wielkich systemów informatycznych.
Symbioza liberalizmu z komunizmem
Paradoksalnie – i właśnie na tym polega głęboka patologia systemu
informatycznego administracji publicznej w Polsce – azjatycki model
informatyzacji państwa umocniły i umacniają nadal wielkie firmy informatyczne.
Wylansowane po 1989 r. hasło liberalizmu streszczające się w sloganie: "Im mniej
państwa, tym lepiej", zostało zaaplikowane do gwałtownej i szybkiej
informatyzacji administracji publicznej, która odbywała się w warunkach
całkowitej wolności "gospodarczej". Sektor prywatny wywierał skutecznie presję
na eliminację funkcji nadzorczych demokratycznego państwa prawa nad jego
infrastrukturą informacyjną, która – z uwagi na niekomercyjny charakter – była
domeną władz publicznych. Z chwilą pojawienia się wielkiego popytu na
informatyzację (czyli automatyczne przetwarzanie informacji) tym segmentem dóbr
publicznych zainteresowały się firmy informatyczne, podporządkowując proces
informatyzacji swoim interesom. Teoria "liberalizmu" usprawiedliwiła i
sankcjonowała faktyczną kolonizację informacyjną państwa przez sektor prywatny.
Innymi słowy, dobro publiczne, jakim jest informacja, podporządkowano interesom
prywatnym. W ten sposób na poziomie informatycznej struktury państwa doszło do
symbiozy azjatycko-sowieckiego modelu przepływu informacji w administracji
publicznej ze skrajnie liberalnym dogmatem firm domagających się – skutecznie –
aby władze zrezygnowały z funkcji nadzorczych sprawowanych dotychczas przez nie
nad infrastrukturą informacyjną państwa. Państwo polskie zostało zawłaszczone
przez firmy prywatne, dla których im więcej bałaganu informacyjnego i prawnego,
tym lepiej – ponieważ w takim wypadku powstać musi więcej systemów
informatycznych. Jeżeli mamy zamiast jednej kilka definicji gospodarstwa
rolnego, to w państwie musi powstać kilka systemów informatycznych, a nie jeden.
Zilustrujmy powyższe tezy symbiozy liberalizmu i komunizmu na przykładzie
projektu tzw. e-zwolnień lekarskich i zastanówmy się, na czym w tym przypadku
miałaby polegać rola ministra Boniego. Do przyszłego roku miał powstać system
informatyczny do obsługi zwolnień lekarskich. Dzięki systemowi zmniejszyłaby się
liczba absencji – marzenia właścicieli firm – za które płacą pracodawcy i zakład
ubezpieczeń. Podczas wizyty pacjenta lekarz wypełniałby elektroniczny formularz,
który za pośrednictwem sieci natychmiast trafiałby do ZUS. Ten zaś od razu
mógłby skontrolować, czy pracownik na zwolnieniu naprawdę choruje. Według
statystyk – czyli naszych biurokratów – Polacy są najbardziej chorowitym
europejskim narodem. Aktualnie ZUS wprawdzie sprawdza prawidłowość wykorzystania
zwolnienia, ale ma ograniczone możliwości. Zanim wystawione na kilka dni
zwolnienie trafi do ZUS, pacjent zdąży wrócić do pracy. Na dostarczenie druku L4
ma bowiem siedem dni. Może go nawet siódmego dnia wysłać listem poleconym. Nie
ma więc możliwości sprawdzenia, czy zamiast przez tydzień leżeć w łóżku, nie
dorabia w innej firmie lub nie korzysta z dodatkowych wakacji. 75,5 mln zł nie
wypłacono ubezpieczonym na fikcyjnych zwolnieniach po kontroli w pierwszej
połowie roku. Mimo ograniczeń ZUS tylko w pierwszym półroczu tego roku wstrzymał
bądź zawiesił wypłatę świadczeń chorobowych na taką właśnie kwotę. Gdyby
wdrożony został system e-zwolnień lekarskich, oszczędności byłyby jeszcze
większe. Jednak jak podała prasa, system ten nie powstanie w przyszłym roku. W
przypadku tego projektu od początku wszystko było postawione na głowie, ponieważ
aby system działał, wszyscy lekarze uprawieni do wydawania takich zwolnień muszą
być wyposażeni w komputery. Otóż, jak podaje wiceprezes Naczelnej Izby
Lekarskiej, większość gabinetów wciąż nie ma komputerów. To po co ten system
wprowadzano, czy przed podjęciem nad nim prac Ministerstwo Pracy i Polityki
Społecznej nie dysponowało statystykami dotyczącymi wyposażenia gabinetów
lekarskich w komputery? Aż się wierzyć nie chce, że podjęto decyzję o budowie
systemu e-zwolnień bez przeprowadzenia ankiety wśród lekarzy.
Boniemu wystarczy odwagi?
Te uwagi nie mają nic wspólnego z koordynacją, lecz ze zjawiskiem zgoła innym, a
mianowicie – informatyzuje się u nas niedobre, niefunkcjonalne prawo, absurdalne
rozporządzenia, ponieważ tego typu irracjonalna informatyzacja nabija kabzę
firmom informatycznym. Czy minister Michał Boni będzie miał odwagę, aby
przeciwstawić się interesom tych firm i wprowadzić elementarne zasady
metodologii projektu informatycznego polegające na zbadaniu potrzeb końcowego
użytkownika, w tym przypadku lekarzy? Jeżeli większość lekarzy nie ma
komputerów, to system e-zwolnień przypomina dom, którego budowę zaczęto od
dachu.
Idźmy dalej: jednym z największych – choć niedocenionych – osiągnięć rządu Prawa
i Sprawiedliwości było powołanie Urzędu Komunikacji Elektronicznej jako
instytucji centralnej nadzorowanej przez ministra infrastruktury, podległej
jednak bezpośrednio premierowi. W 2006 r. prezesem UKE została Anna Streżyńska,
której głównym celem było obniżenie kosztów połączeń telefonicznych narzucanych
arbitralnie przez TP SA, firmę kontrolowaną przez kapitał francuski, a de facto
przez państwo francuskie. Prezes Streżyńska odniosła spektakularne sukcesy:
koszt połączeń telefonicznych zmniejszył się za jej kadencji radykalnie. Wniosek
jest ewidentny: UKE jako jedna z niewielu instytucji działał w interesie
publicznym, czyli bronił skutecznie interesu konsumenta przed monopolistycznymi
zapędami TP SA. Było to możliwe tylko dlatego, że na jego czele stał wybitny
fachowiec od informatyki i prawa informatycznego, który przez lata zajmował się
tą niezwykle skomplikowaną dziedziną. Było to możliwe także dlatego, że prezes
UKE był w praktyce niezależny od ministra infrastruktury, podlegał bezpośrednio
premierowi. Otóż rozporządzenie premiera Tuska z 18 listopada 2011 r. powołujące
do życia Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji zawiera informację, że od tej
pory UKE podlega ministrowi Boniemu, który w przeciwieństwie do ministra
infrastruktury ma wiele narzędzi do ograniczenia niezależności prezesa UKE –
prawo telekomunikacyjne, ustawa o informatyzacji administracji publicznej,
ogólne założenia funkcjonowania ministerstwa cyfryzacji.
Powstanie nowego ministerstwa, prawdziwego "państwa w państwie", powinno skłonić
nas do rozpoczęcia dyskusji na temat koncepcji "państwa sieciowego", które jest
zaprzeczeniem "państwa resortowego" i którego zasady wprowadzane są – z trudem –
na całym świecie. Mimo magicznych zaklęć o koordynacji Ministerstwo
Administracji i Cyfryzacji kontynuuje tradycje państwa resortowego, ponieważ z
definicji i na mocy Konstytucji ministerstwo nie może wtrącać się do prac innych
ministerstw. Warto rozpocząć znów dyskusję o funkcjonowaniu państwa w erze
informatyzacji, warto przypomnieć, że to z inicjatywy PiS uchwalono w 2005 r.
ustawę o informatyzacji administracji publicznej, która była rozpoczęciem budowy
fundamentów "państwa sieciowego".
Piotr Piętak
Autor jest z zawodu informatykiem, w latach 2005-2007 pełnił funkcję
wiceministra spraw wewnętrznych i administracji w rządzie Prawa i
Sprawiedliwości.