Sektor publiczny – kulisy kryzysu

Wreszcie dotarł do świadomości polityków fakt, że sektor publiczny znajduje się w głębokim kryzysie. Kolejne rządy uważały za oczywiste, że jest on ich łupem politycznym. Nie chodzi wyłącznie o zajmowanie stanowisk ministerialnych i miejsc w radach nadzorczych, o przywileje i ułatwienia czy o rozgłos medialny. Chodzi o przejęcie kontroli nad prywatyzacją oraz finansami publicznymi stanowiącymi dla wielu „działaczy politycznych” główny motor żądzy władzy.

Trzeba było natężenia demonstracji i akcji strajkowych, aby ów kryzys sektora publicznego zgasił optymizm, z jakim Platforma Obywatelska niedawno przejmowała ster rządów. Zbigniew Chlebowski (szef klubu parlamentarnego PO) konstatuje, że „ten rząd stanął przed ogromnym wyzwaniem, jakim jest największy kryzys w całym sektorze publicznym na przestrzeni ostatnich kilku lat” („Polska. Gazeta Krakowska”, 19-20.01.2008 r.). Niestety, takie konstatacje jeszcze nie gwarantują, że ich autorzy rozumieją, na czym polega dostrzeżony wreszcie kryzys sektora publicznego. A więc nie mają także najmniejszej szansy jego pokonania. Rozczarowanie i bezradność władz rządowych są zresztą widoczne. Widoczne jest także niecierpliwe poszukiwanie kozła ofiarnego. Unika się jednak gruntowanego zbadania, jakie są przyczyny powstania sytuacji kryzysowej, obejmującej praktycznie wszystkie obszary sektora publicznego.


Fatalne uśpienie

Pytanie o przyczyny kryzysu może być niewdzięczne, ponieważ wymaga krytycznego spojrzenia na dotychczasowe (także własne) poczynania i zamysły. Poszukiwanie źródeł obecnego kryzysu sektora publicznego wydaje się szczególnie niewdzięczne dla Platformy Obywatelskiej, skoro wyznawane przez nią koncepcje ustrojowe, społeczne i gospodarcze są kopią tych sprzed dwóch lat, których trzymały się kolejne rządy (od początku lat 90.). Kwintesencję tych koncepcji można ująć następująco: rządy te uważały za oczywiste, że sektor publiczny jest ich łupem politycznym. Nie chodzi wyłącznie o zajmowanie stanowisk ministerialnych i miejsc w radach nadzorczych, o przywileje i ułatwienia czy o rozgłos medialny. Chodzi o przejęcie kontroli nad prywatyzacją oraz finansami publicznymi stanowiącymi dla wielu „działaczy politycznych” główny motor żądzy władzy. W tym świetle prywatyzacja i gospodarowanie funduszami publicznymi stały się magnesem przyciągającym do władzy hochsztaplerów, a także silnym czynnikiem demoralizacji aparatu rządowego.

Nic dziwnego, że sektor publiczny został w ostatnich dwudziestu latach mocno złupiony. Jego zasoby materialne zostały skrajnie uszczuplone. Zahamowane zostały inwestycje i w ślad za tym rozwój technologiczny. Nadmierne ograniczenie wydatków bieżących (w tym także na płace) skumulowało niedobory oraz zadłużenie. Poza tymi najbardziej wymiernymi czynnikami (nadającymi kryzysowi postać kryzysu finansowego) wskutek degradacji materialnej oraz ogólnego skostnienia ujawniły się szczególnie trudne do przezwyciężenia dolegliwości: zanik etyki zawodowej, traktowanie wszystkich spraw w kategoriach biznesowych, a nawet łamanie prawa. Jeśli ministrowie czy rektorzy największych uczelni publicznych (służę licznymi przykładami) łamią obowiązujące normy prawne i nie spotyka ich za to żadna nagana ze strony rodzimych środowisk, mamy już do czynienia z głęboką patologią społeczną. Istniejący kryzys ma więc także postać kryzysu wartości. Tej kwestii warto poświęcić więcej uwagi.

Kreśląc ten ogólny obraz sytuacji, nie zapominam o różnicach i dysproporcjach charakteryzujących konkretne obszary sektora publicznego. Ogólna prawidłowość polega na pogłębianiu się różnic i dysproporcji. Niektóre z obszarów, takie jak administracja rządowa i niektóre urzędy resortowe, mają się całkiem dobrze (choć tylko pod względem atrakcyjności warunków pracy i płacy). W większości pozostałych dziedzin także wyrosły enklawy dolce vita. Często w sytuacjach kryzysowych większości wiedzie się źle, a mniejszości dobrze. Kiedy ostry kryzys dotyka większość firm, rozkwitają zakłady pogrzebowe i kliniki psychiatryczne.

Konieczne jest przede wszystkim ogólne przewartościowanie wielu fałszywych lub powierzchownych zapatrywań na funkcjonowanie tego sektora. Mamy obecnie do czynienia z „fatalnym uśpieniem”, czyli bagatelizowaniem problemów i pozostawianiem ich samym sobie. Podejmowane przez rząd działania nie mogą zatem być skuteczne.

Sektor publiczny, obejmujący zarówno instytucje rządowe, jak i usługi publiczne, stanowi spadek po ustroju komunistycznym, toteż powinien dawno zostać zreformowany. Jednak większość instytucji rządowych pozostała praktycznie w niezmienionym kształcie. Wprowadzano powierzchowne zmiany polegające na łączeniu dwóch urzędów albo dzieleniu jednego na trzy. Usługi publiczne również pozostały w starym kształcie organizacyjnym. Zdołano zaledwie zmienić warunki ich finansowania ze środków publicznych (zdrowie, ubezpieczenia społeczne), może nie do końca szczęśliwie. Niestety, czas na nieodzowne reformy (systemu opieki społecznej, nauki, administracji etc.) już minął. Zaniedbania w tym zakresie walnie przyczyniły się do powstania obecnego kryzysu. A kryzysu nie można reformować. Konieczne są znacznie głębsze, bardziej przemyślane, perspektywiczne działania. Potrzebne jest zarządzanie kryzysem.

I jeszcze dwie ważne uwagi. Pierwsza: przezwyciężenie takiego kryzysu wymaga wyścigu z czasem, ponieważ kryzys i związane z nim konflikty stale się pogłębiają. Przypomina to tykanie bomby zegarowej, którą trudno rozbroić. Druga: byłoby wielką naiwnością oczekiwać, że narastający przez lata kryzys można pokonać szybko i łatwo.


Iluzje rynkowe

Kryzys w sektorze publicznym nie jest zjawiskiem przejściowym. Liczenie na samoczynne wyjście z kryzysu czy na uzdrawiające działanie rynku jest chowaniem głowy w piasek.

Poza ekonomią sektora rynkowego jest również ekonomia sektora publicznego. Inne są obszary, zasady i prawa rynku, inne – funkcjonowania sektora publicznego. Przed wypowiadaniem „cennych myśli” o komercjalizacji czy regulacji rynkowej sektora publicznego należy wiedzieć, że rynek działa efektywnie tylko w sektorze rynkowym, a nie w publicznym. Jedynie w tym pierwszym sektorze rynek może zapewnić ogólnie korzystny dla społeczeństwa optymalny przydział zasobów.

Istnieją usługi publiczne, których rynek nie jest w stanie zaspokoić, mimo że są one dla odbiorców życiowo niezbędne. Głównie dlatego, że ich cena rynkowa jest dla wielu z nich zbyt wysoka albo odwrotnie – ponieważ ich cena rynkowa jest zbyt niska dla wytwórców. Ponadto dochodzi sprawa rozkładu przestrzennego (lokalizacji) usług, które tworzą kompletną i dostosowaną do potrzeb lokalnych sieć placówek usługowych. Z przykrością zmuszeni jesteśmy pogodzić się z faktem, że rynek nie tworzy takich sieci (jak np. sieć placówek szpitalnych). Wartość sieci często dwukrotnie przewyższa wartość majątku składających się na nią placówek. Brak zrozumienia tych podstawowych elementów ekonomii sektora publicznego jest symptomem braku kompetencji merytorycznych. Ale jest także symptomem braku kompetencji społecznych, wyrażającym się w obcesowym i brutalnym traktowaniu ludzi oraz deptaniu ich godności. Tego nie są w stanie złagodzić deklaracje „wrażliwości społecznej” czy szermowanie prawami człowieka.

Wyjaśnia to, na czym polega respektowanie przez rządy interesu publicznego. Działając w zgodzie z tym interesem, biorą one na siebie pełną odpowiedzialność za usługi publiczne. W ostatnich latach widzimy jednak uporczywe uchylanie się rządów od tej odpowiedzialności. Skandalicznym przykładem takiego uchylania się jest odmowa przyjęcia odpowiedzialności za zobowiązania finansowe szpitali. Jest to odmowa częściowo nawet zalegalizowana (egzekucje komornicze w placówkach). Widać silne parcie do pełnego zalegalizowania braku odpowiedzialności rządu za takie zobowiązania.


Lekceważenie interesu publicznego

Znaczenie sektora publicznego wynika z troski o interes publiczny. Jednak od kilkunastu lat toczy się w Polsce dziwaczny spór wokół pojęcia „interesu publicznego”. Nie chodzi o dyskusje związane z uściśleniem zakresu tego pojęcia, lecz o podawanie w wątpliwość jego ogólnego sensu. W naszej pamięci zapisały się niektóre, najbardziej spektakularne przykłady demonstrowania takich wątpliwości, szczególnie przez panią Danutę Huebner (obecnie komisarza UE).

W ostatnich latach przeżyliśmy nawałnicę wypowiedzi, publikacji i spektakli, w których kategorię interesu publicznego uznano za „anachronizm” oraz wpisano na listę podobnych „anachronizmów”, takich jak „naród” czy „państwo”. Zdołaliśmy się od tego uwolnić, podobnie jak od postmodernizmu. Nadal jednak panuje sceptycyzm, czy pojęcie interesu publicznego można przełożyć na język współczesnej praktyki politycznej lub gospodarczej. W tym przypadku chodzi o hołdowanie skrajnej odmianie liberalizmu ekonomicznego, wedle której interes publiczny realizuje się samorzutnie przez mechanizmy wyborcze. Nie podejrzewam, by ów sceptycyzm wynikał z przekonania do teorii ekonomicznej (jest raczej piątą wodą po kisielu teorii wyboru publicznego). Może niektórym zależy na tym, aby dalej wierzono, iż o interes publiczny troszczyć się nie warto, natomiast warto łupić sektor publiczny.

Jak dalece takie traktowanie interesu publicznego politykom i urzędnikom weszło w krew? Sądzę, że stało się, niestety, najbardziej dolegliwym mankamentem obecnego systemu rządów. Dolegliwość polega na tym, iż sceptycyzm wobec interesu publicznego w kręgach rządowych służy usprawiedliwieniu ich nieefektywności i jałowości działania. Działania te bowiem nie mają celu (ujmowanego w wymiarze interesu publicznego). Rezultatem tego sceptycyzmu jest także bierność rządu w sprawach publicznych. Urosła ona w Polsce do rangi zasady polityki społecznej i gospodarczej, podczas gdy w pozostałych krajach europejskich pozbyto się jakichkolwiek złudzeń, że brak aktywnej i dalekowzrocznej polityki jest szkodliwy i niebezpieczny. Jesteśmy ważni, ale bezradni – oto prawdziwe kredo sceptyków wobec interesu publicznego, którzy na nasze nieszczęście ciągle rwą się do rządzenia.

Rozwój społeczny i gospodarczy wymaga harmonizowania interesu publicznego oraz interesów partykularnych. To tworzyłoby barierę dla obecnego rozhuśtania interesów partykularnych, dodatkowo gloryfikowanych za pomocą wypaczonych idei „wolnego rynku” (sprowadzanych do prawa dżungli). Jednak warto postawić zasadnicze pytanie: czy możliwe jest opanowanie sytuacji kryzysowej bez takiej właśnie bariery, czyli bez uznania – zarówno przez sprawców, jak i ofiary kryzysu – konieczności liczenia się z interesem publicznym i odkrycia, że jest on jedynym medium, które umożliwia podjęcie wspólnych wysiłków w celu wyjścia z impasu.