Państwo sieciowe = tanie państwo

Państwo sieciowe to nic innego jak państwo, które dba o dobro wspólne obywateli, to praktyczna realizacja postulatu „tanie państwo”.

Rozumiem, że znakomity artykuł pani dr hab. Krystyny Pawłowicz pt. „Prawo Polski sieciowej” był – przynajmniej w części – odpowiedzią na mój artykuł „Od Polski resortowej do Polski sieciowej”, zamieszczony w tym samym numerze „Naszego Dziennika”. Piszę „znakomity” nie dlatego, bym się zgadzał ze wszystkimi tezami autorki, ale przede wszystkim dlatego, że w analizach prawniczych pani profesor odnajduję swój codzienny – czasami upiorny – urzędniczy żywot. Jednak w swoim artykule pani dr hab. Pawłowicz nie bierze w ogóle pod uwagę podstawowego faktu współczesnego świata, jakim jest powstanie społeczeństwa informacyjnego i związany z tym proces informatyzacji administracji publicznej (w Polsce rozpoczął się w połowie lat 80.), który, zdaniem prawników i politologów, zmienił w zasadniczym stopniu funkcjonowanie współczesnego państwa. Regulacje prawne nie umieją sobie poradzić nawet z odpowiedzią na podstawowe pytanie: czym właściwie jest program informatyczny? Spróbuję tylko zarysować problemy prawne – niestety skomplikowane – związane z pojawieniem się komputera i programów informatycznych.


Jak odzyskać państwo dla obywateli

Prawnicy porównują często internet i przemysł informatyczny z Dzikim Zachodem, terenem, gdzie prawa nie ma lub – wręcz przeciwnie – nie tyle że go nie ma, lecz jest go za dużo i dlatego tak trudno je egzekwować. Paradoks pozorny, jeżeli weźmiemy pod uwagę np. prawo chroniące własność intelektualną, jaką jest oprogramowanie komputerowe. Z punktu widzenia funkcjonalnego, oprogramowanie komputerowe jest procedurą umożliwiającą wykorzystanie komputera w celu osiągnięcia określonych wyników. Z tego tytułu ochrona oprogramowania komputerowego może podlegać opatentowaniu. Z drugiej strony – oprogramowanie jest dziełem umysłu wyrażonym w określonej formie złożonej ze słów, czyli powinno być chronione przez prawo autorskie (ang. copyright). To właśnie ta dwoistość natury oprogramowania komputerowego doprowadziła do sytuacji, że może ono być jednocześnie chronione przez dwa różne prawa chroniące własność intelektualną. Łatwo można zauważyć, że patent i prawo autorskie są – w stosunku do oprogramowania – komplementarne (patent chroni funkcję oprogramowania, prawo autorskie formę, w jakiej tę funkcję napisano). Nieprecyzyjne zdefiniowanie w prawie patentowym kwestii oprogramowań informatycznych stało się swoistym wytrychem, prowadzącym do rozszerzenia sfery dostępnej dla opatentowywania oprogramowań komputerowych i uniemożliwiło wprowadzenie jasnych kryteriów definiujących granice między tym, co może, a co nie powinno jemu podlegać.

Proszę wybaczyć, że piszę o sprawach skomplikowanych, ale są to jednocześnie kwestie podstawowe, by prowadzić jakąkolwiek dyskusję. Trudno rzeczywiście zrozumieć, że program informatyczny jest jednocześnie traktowany przez prawo jako dzieło sztuki i narzędzie. To pierwszy ogólny aspekt procesu informatyzacji, który dotyczy wszystkich państw. Drugi dotyczy już bezpośrednio krajów takich, jak Polska, w którym prawo i jego praktyczne zastosowanie służy nie dobru publicznemu, lecz interesom oligarchii postkomunistycznej. Bo w całym wywodzie pani dr hab. Pawłowicz zabrakło mi jednego zdania: III Rzeczpospolita jest (była) karykaturą państwa i dlatego nie rozumiem np. gdy autorka pisze: „O ile siłą faktu uznać trzeba członkowstwo Polski w UE, o tyle nie wydaje mi się, by musiało to oznaczać odrzucenie polskich tradycyjnych instytucji i pojęć”. Bynajmniej nie chcę zrywać z polską tradycją, pod warunkiem, że nie będzie to tradycja kojarzona z Polską Rywina i Michnika. Polską, w której prywatny interes załatwiano przy pomocy właśnie prawa. Jak tego uniknąć? Jak odzyskać państwo dla wszystkich obywateli? Jak odzyskać minimalny wpływ na budowę systemu informacyjnego państwa, który od 18 lat jest praktycznie kontrolowany przez wielkie firmy informatyczne?


Wiemy, że nic nie wiemy

Żyjemy w społeczeństwie informacyjnym, w którym zastosowanie technik informatycznych zmierza nieustannie do podniesienia zakresu kontroli, jakim dysponuje państwo nad obywatelami. Ale każde usprawnienie systemu kontroli tworzy nowy obszar, który musi być kontrolowany. Przetwarzanie – informatyczne, i przepływ informacji – po sieciach, również muszą być kontrolowane. Zatem rewolucja kontroli – zgodnie z tym, co pisał James R. Beniger w „The Control Revolution. Technological and Economic Origins of the Information Society” rozwija się spiralnie – nowe narzędzia kontroli generują nowy obszar, który tej kontroli musi być poddany. Otóż w III Rzeczypospolitej tego nowego obszaru (informatyzacji administracji publicznej) państwo nie kontroluje. Przykład: niedawno NIK chciał sprawdzić skuteczność działania system informatycznego jednego z centralnych urzędów państwowych, jednakże nie mógł tego zrobić, ponieważ odmówiono mu dostępu do tegoż systemu. W związku z tym urzędnik NIK stwierdził rozbrajająco, że: „Wiemy, że nic nie wiemy”. Nie jest to bynajmniej przypadek odosobniony. Cóż to właściwie oznacza?

Po pierwsze, państwo jako pewna wspólnota historyczna nie może już siebie zdefiniować, ponieważ nie posiada wiedzy na temat najważniejszych elementów tworzących jego strukturę. Po drugie, państwo pozbawione jest swoich podstawowych funkcji polegających na modernizacji i poszerzaniu sprawności administracji publicznej. Fundamentem każdego państwa jest sprawnie działający system informacyjny między poszczególnymi strukturami wchodzącymi w skład tegoż państwa. Jeżeli system ten wykorzystywany jest – tak jak ma to miejsce dzisiaj w Polsce – w interesach firm prywatnych, to państwo praktycznie nie istnieje. Dlatego PiS przykłada tak wielką wagę do informacyjnego (informatycznego) „odzyskania państwa”. Przy czym dezintegracja administracji publicznej spowodowana jest faktem podziału administracji rządowej na resorty.


Informacja jest dobrem wspólnym

Powszechnie wiadomo, że wiele cech obecnego systemu administracji publicznej powiela rozwiązania systemowe z lat 70. ubiegłego wieku. Reforma administracyjna z 1975 r. usankcjonowała w strukturze administracyjnej dominację interesów resortowych i w efekcie doprowadziła do głębokiej dezorganizacji administracji terenowej. W sferze politycznej reforma ta miała wzmocnić centralne kierownictwo partyjne, w sferze państwowej chodziło o dalszą centralizację władzy administracyjnej. Drastyczna przewaga resortowych (pionowych) mechanizmów zarządzania i niezdolność do uruchamiania mechanizmów koordynujących, ograniczających suwerenność poszczególnych ministerstw była – przed 1989 r. – ograniczana (w minimalnym stopniu) przez koordynującą rolę aparatu PZPR. Po 1989 r., gdy aparat partyjny przestał funkcjonować w administracji publicznej, działania rządu ujawniły ze zdwojoną siłą swą resortową naturę. Do dzisiaj znaczna część kadr administracyjnych umie funkcjonować tylko w syndromie „resortowym”. Nieumiejętność myślenia w kategoriach relacyjnych (poziomych) jest cechą charakterystyczną kultury urzędniczej (szczególnie centralnej) w Polsce. Musimy także pamiętać, że wszelkie rozwiązania antyresortowe napotkają potężny opór ze strony gremiów centralnej biurokracji rządowej, wśród kierowników branżowych instytucji i jednostek organizacyjnych, pragnących pozostać w układach resortowych. To lobby resortowe ujawniło się podczas reformy administracyjnej – w zamyśle właśnie antyresortowej – przeprowadzonej za rządów premiera Buzka. Na przykład środowiska związków zawodowych próbowały odzyskać kontrolę nad wojewódzkimi funduszami pracy i powiatowymi urzędami pracy. Lobbystom udało się wyrwać Ochotnicze Hufce Pracy spod kontroli samorządu wojewódzkiego i oddać je na powrót pod nadzór ministerstwa pracy. Działacze kultury wymogli pozostawienie szkół artystycznych w podległości do ministra kultury itd. Jednak prawdziwa recydywa resortowa nastąpiła po wyborach w 2001 roku. Profesorowie Izdebski i Kulesza tak ją oceniają w wydanej ostatnio książce: „Stwierdzić można, że następuje m.in. decentralizacja zarządzania finansowego, a wraz z nim powracają obyczaje klientyzmu politycznego. Marginalizacji ulega nowy mechanizm wspierania rozwoju regionalnego, po którym tak wiele obiecywały sobie władze lokalne i regionalne. Miejsce kontraktów regionalnych ponownie zajmują resortowe dotacje celowe. Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego została w 2004 r. zastąpiona centralistyczną ustawą „O Narodowym Planie Rozwoju”. Prowadzi to do ograniczenia aktywnej roli samorządu województwa w sferze rozwoju regionalnego i szerzej do radykalnego osłabienia zdolności samorządu polskiego co do absorpcji środków Unii Europejskiej”.

Reasumując, można postawić hipotezę, że cechą systemową III Rzeczypospolitej jest syndrom organizacji resortowej oparty zarówno na interesach, jak i kulturze centralnej kadry urzędniczej. Jak ta cecha ustrojowa wpłynęła na infrastrukturę informacyjną państwa? System informacyjny administracji publicznej w naszym kraju charakteryzuje się skrajną autonomizacją. Prawie wszystkie infrastrukturalne systemy informacyjne są systemami autonomicznymi, co oznacza ich dezintegrację, w tym sensie, że każdy infrastrukturalny system tworzy własne środowisko informacyjne. Takim przykładem jest system podatkowy, który założył własny rejestr podatników, we własnym zakresie go aktualizuje, we własnym zakresie gromadzi wszystkie informacje itd. Wobec tego musi nastąpić maksymalizacja pierwotnego ujmowania danych, ponieważ od nikogo nie dostanie się informacji aktualizujących. Konsekwencja: minimalna wymiana informacji między systemami, efekt – ekstremalna powtarzalność danych. Dezintegracja systemów informacyjnych polega na tym, że np., w PESEL-u obywatelka X zmieniła nazwisko, ale w księdze wieczystej, jeszcze przez 10 lat będzie w dalszym ciągu widniało nazwisko panieńskie. W efekcie powstają konflikty funkcji i kompetencji i bardzo duże koszty. Dlatego też eksperci PiS postulują powołanie nowej międzyresortowej agencji rządowej.

Jakie byłyby jej zadania? Wymieńmy je w następującej kolejności: opracowanie i aktualizacja koncepcji i modelu infrastruktury informacyjnej państwa, zatwierdzenie założeń infrastrukturalnych systemów informacyjnych państwa, opracowywanie standardów informacyjnych, kontrola stosowania standardów informacyjnych, audyt systemów, koordynacja współdziałania, badania naukowe, założenie instytutu informacyjnego administracji. Jednak realizacja tych zadań przez nową agencję doprowadzi – w sferze informacyjnej – do przezwyciężenia syndromu Polski resortowej tylko wtedy, jeżeli jednocześnie nastąpi reorganizacja, precyzyjniej – uszczuplenie kompetencji kilku ministerstw odpowiedzialnych dotychczas za niektóre rejestry informacyjne. W ten sposób zapobiegniemy patologiom i absurdom, które niszczą nasze państwo. Zastanówmy się: czy jest normalne, żeby jedna i ta sama firma sprzedawała tę samą informację w wersji elektronicznej kilkunastu ministerstwom i urzędom centralnym? Czy jest normalne, by budowano taki sam system informatyczny w wielu urzędach centralnych? Czy jest normalne, by obywatel wpisywał wielokrotnie w jednym dokumencie tę samą informację, np. datę urodzenia?

Jest to absurd spowodowany tym, że poszczególne ministerstwa traktują informację państwa jako dobro własne, a nie dobro wspólne, stąd brak dialogu (powiązań poziomych) pomiędzy poszczególnymi ministerstwami. Dlatego powołanie Urzędu ds. Informatyzacji i Łączności, który usytuowany będzie ponad ministerstwami, zlikwiduje scharakteryzowane powyżej patologie. Państwo sieciowe to nic innego jak państwo, które dba o dobro wspólne obywateli, to praktyczna realizacja postulatu „tanie państwo”.