Prawo do wnętrza ziemi

Wielu polskich geologów i górników jest zatrwożonych stanem kontroli państwa nad
gospodarką surowcami naturalnymi w Polsce – zagrożone są bowiem żywotne interesy
gospodarcze, środowiskowe i społeczne. Szczególne zaniepokojenie budzi projekt
nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Pgg).

Pozwalam sobie zabrać głos na ten temat, ponieważ pełniąc w latach 2005-2007
funkcję wiceministra środowiska i głównego geologa kraju w rządzie PiS,
przygotowałem projekt ustawy o powołaniu Polskiej Służby Geologicznej oraz
pierwszą wersję nowego projektu prawa geologicznego i górniczego. Gabinet
Donalda Tuska zrezygnował z powołania tej służby, co wyklucza sens dalszego
procedowania nowego projektu prawa geologicznego. Z punktu widzenia gospodarki
strukturami geologicznymi, w tym eksploatacji surowców naturalnych, widzę
niewyobrażalny kontrast pomiędzy tym, co rząd deklaruje w uzasadnieniu do
projektu Pgg, a tym, co w nim jest zawarte. Podobną opinię wyraziłem również w
liście otwartym do premiera Donalda Tuska (http://morion.ing. uni.wroc.pl/teksty/aktualnosci.php?action=view&id=428).
Polska musi mieć dobre prawo geologiczne i górnicze, bo nasza gospodarka bazuje
na eksploatacji zasobów naturalnych, a na tle krajów Unii Europejskiej jest
niezmiernie bogata w zasoby naturalne zarówno przyrody ożywionej, jak i
nieożywionej. Trzeba o tym pamiętać, gdy się konstruuje nowe prawo, tym bardziej
że w wielu dziedzinach, szczególnie geologii, dzieje się bardzo źle. W Polsce
nie istnieje służba geologiczna, około 50 proc. powiatów nie ma geologa
powiatowego (w ten sposób łamane jest prawo), doświadczamy plagi nielegalnej
eksploatacji zasobów (w tym bursztynu będącego naszą dumą narodową). Wynika to
m.in. z tego, że obowiązujące prawo geologiczne i górnicze jest nieadekwatne do
potrzeb i warunków.

Szkodliwe regulacje
Zgodnie z obowiązującą ustawą (z roku 1994 z wieloma późniejszymi zmianami)
złoża kopalin nieobjętych własnością gruntową oraz całe wnętrze ziemi znajdujące
się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych są wyłączną
własnością Skarbu Państwa. Głównym problemem jest więc takie zabezpieczenie tego
dobra, aby służyło ono Narodowi bez względu na to, kto prowadzi działalność
polegającą na gospodarowaniu strukturami geologicznymi, w tym w szczególności na
eksploatacji lub bezzbiornikowym magazynowaniu substancji w górotworze. Prawo
podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej jest gwarantowane przez
Konstytucję, ale nie bez ograniczeń o charakterze podmiotowym i przedmiotowym.
Ograniczenia pojawiają się m.in. przy działalności geologiczno-górniczej
polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, eksploatacji lub tzw.
bezzbiornikowym magazynowaniu substancji w górotworze – działalność ta jest
koncesjonowana i kontrolowana przez Skarb Państwa. Ograniczenie to nie ma jednak
charakteru bezwzględnego, bo podmiot zbywający górniczy podmiot gospodarczy
zbywa go w zasadzie bez ograniczeń, tj. wraz z koncesją i zgodą na użytkowanie
górnicze. Oznacza to w praktyce, że każdy, kto dostanie zezwolenie na
działalność geologiczno-górniczą (koncesję), może je przekazać komuś innemu na
dowolnych warunkach, a ten ze zdaniem Skarbu Państwa nie musi się liczyć.
Długotrwałe przejęcie przez dowolne podmioty gospodarcze, ktokolwiek na świecie
byłby ich właścicielem, prawa do gospodarki strukturami geologicznymi w Polsce
jest stosunkowo łatwe. Dzieje się tak m.in. dlatego, że organy udzielające
koncesji i zgody w imieniu Skarbu Państwa (są to, w zależności od kopaliny lub
wielkości i zakresu działalności, minister środowiska, marszałek województwa lub
starosta powiatu) nie mają dobrych narzędzi kontrolujących zbywalność koncesji.
Zważywszy na rosnące znaczenie struktur geologicznych w zabezpieczeniu żywotnych
interesów narodowych (w tym bezpieczeństwa energetycznego), prawo geologiczne i
górnicze dające takie zabezpieczenia jest więc kluczowe dla gospodarki
suwerennego narodu. Ma to w szczególności znaczenie, gdy postępująca
wszechstronna integracja w Unii Europejskiej może skutkować faktyczną utratą
kontroli państwa nad wnętrzem ziemi znajdującym się w granicach
Rzeczypospolitej. Każde państwo członkowskie UE ma do tego własną służbę
geologiczną.
Jednocześnie sama eksploatacja surowców naturalnych nie daje istotnych zysków
Skarbowi Państwa. Jedynymi bowiem istotnymi, faktycznymi i specyficznymi
obciążeniami bezpośrednio wynikającymi z wydobywania kopalin są opłaty
eksploatacyjne. Są one bardzo niskie, w skali Polski – rzędu kilkuset milionów
złotych rocznie. Oczywiście, ma to swoje uzasadnienie ekonomiczne, ale tylko
wtedy, gdy wydobycie własnych surowców zapewnia możliwość konkurencyjnego
działania polskiej gospodarki. Nie ma to uzasadnienia, gdy eksploatacja jest
prowadzona przez podmiot obcy, a jednocześnie kopalina jest eksportowana lub
magazynowane są odpady pochodzące z zagranicy. W tej sytuacji powinny być
zaproponowane mechanizmy prawno-ekonomiczne zabezpieczające Skarb Państwa,
polegające także na opracowaniu, z umocowaniem w prawie geologicznym i
górniczym, adekwatnych sposobów wyceny wartości ekonomicznej i strategicznej
struktur geologicznych. Dziś nieliczne propozycje wyceny mogą być podstawą do
takich działań, ale dotyczą one tylko niektórych rodzajów złóż, a nie struktur
geologicznych, a przy tym nie mają one żadnego znaczenia w sensie umocowania w
Pgg – w tym więc także zakresie przyjęcie projektu Pgg mogłoby być dla nas
fatalne w skutkach.
W projekcie prawa geologicznego i górniczego nie ma korzystnych regulacji dla
interesu Narodu jako faktycznego właściciela struktur geologicznych. Przejęcie
prawa do eksploatacji przez podmiot gospodarczy niekoniecznie kierujący się
wyłącznie interesem ekonomicznym ulokowanym na terenie Rzeczypospolitej może w
niesprzyjających sytuacjach mocno naruszyć podstawy ekonomiczne Polski. W
skrajnych warunkach można sobie wyobrazić nie tylko rabunkową eksploatację lub
lokowanie odpadów niebezpiecznych w strukturach geologicznych trwale je
wyłączających z użytkowania, ale także zaniechanie eksploatacji bez zrzeczenia
się praw do koncesji lub obszaru górniczego. Może to oznaczać w skumulowanych
przypadkach nagłe załamanie rynku surowców np. energetycznych, zamknięcie
magazynów paliw, itp. Nie można w tej sytuacji wykluczyć, że taki scenariusz
byłby pisany w krajach, które są w stanie wywierać naciski na podmioty
gospodarcze działające w oparciu o koncesje udzielone przez ministra środowiska,
ale mające swoje interesy głównie poza Polską.

Prowadzenie działalności geologiczno-górniczej
Poważnym mankamentem proponowanego projektu jest dopuszczalna eksploatacja
niektórych kopalin na potrzeby własne. Pozornie – rozwiązanie bardzo dobre, bo
niechże wreszcie właściciel ziemi będzie pełnym i jedynym właścicielem tego, co
się w niej znajduje. Jednakże po głębszym zastanowieniu trudno jest nie mieć
wątpliwości, że zapisy te mogą być przyczyną dewastacji środowiska, niszczenia
zasobów i uderzania w małe, często rodzinne przedsiębiorstwa górnicze (np.
piaskownie, żwirownie). Utrzymanie takiego zapisu da możliwość rozwoju szarej
strefie i doprowadzi do nieuczciwej konkurencji, ponieważ nie ma wątpliwości, że
uzyskane w ten sposób kopaliny może będą o połowę tańsze i będą sprzedawane
niemal bez ograniczeń, bo nikt nie będzie wiedział, ile wydobyto. Zapis ten
kontrastuje także z rządowym uzasadnieniem mówiącym o ograniczeniu biurokracji,
bo obowiązuje następujący tryb postępowania: zawiadomienie starosty, zapoznanie
się z planem zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty przez starostę
(czy w formie postanowienia/decyzji – w oparciu o co?), możliwa decyzja urzędu
górniczego wstrzymująca wydobycie, regulacje dotyczące trybu odwoławczego itd.
Po każdej eksploatacji, także na potrzeby własne, środowisko ulega zmianom.
Przedsiębiorca ma obowiązek tworzenia specjalnego funduszu na likwidację zakładu
i rekultywację terenu, ale osoba eksploatująca na własne potrzeby już nie musi
tego robić. Kto i dlaczego ma więc ponosić koszty likwidacji i rekultywacji
licznych pustek poeksploatacyjnych, które bez wątpienia będą stanowić dzikie
wysypiska odpadów, i przyczyniać się do zanieczyszczenia wód (rzeki, jeziora,
studnie). O wiele groźniejsze jest zwolnienie także przedsiębiorców
posiadających koncesje udzielone przez starostów (małe piaskownie, żwirownie) z
obowiązku posiadania i aktualizowania dokumentacji mierniczo-geologicznej oraz
zwalnianiu ich od tworzenia funduszu likwidacji zakładu górniczego. Propozycja
taka jest tym bardziej niebezpieczna, że duże złoża będą dzielone na małe
obszary górnicze (do 2 ha) przez tego samego przedsiębiorcę w celach uniknięcia
właściwego nadzoru państwa nad racjonalną i prawidłową gospodarką złożem. Obniży
to koszty eksploatacji, ale zamieni duże tereny w podziurawione nieużytki pełne
odpadów. Tego chyba nie chcemy? Służba geologiczna miała wspomagać administrację
geologiczną w tym zakresie, ale obecny rząd zaniechał wspomnianego projektu
ustawy o Polskiej Służbie Geologicznej.
Poważnym mankamentem projektu prawa geologicznego i górniczego jest
marginalizowanie roli służby mierniczo-geologicznej w odkrywkowych zakładach
górniczych, które w chwili obecnej z uwagi na ich liczbę (około 5500 obszarów
górniczych) zdecydowanie dominują w polskim górnictwie. Służba ta bowiem czuwa
nad prawidłową i racjonalną gospodarką złożem, niekiedy naliczaniem wysokości
opłaty eksploatacyjnej czy nawet bezpieczeństwem pracy górników, ponosząc przy
tym odpowiedzialność w tym zakresie przed organami m.in. nadzoru górniczego.
Nowa ustawa groziłaby tym, że dowolnie dobrani przez przedsiębiorcę geodeci
pełniący funkcję mierniczych górniczych (geologicznych) wykonają obmiar
satysfakcjonujący tego przedsiębiorcę, ale niekoniecznie w sposób oddający
obiektywną rzeczywistość. Podobnie może to zwiększać straty w zasobach będących
częścią zasobów przemysłowych, przesuwając je do nieprzemysłowych. Taki własny
mierniczy będzie mógł prowadzić coś na kształt kreatywnej księgowości, co znowu
pozwoli wybrać to, co najcenniejsze, zaniżyć opłaty eksploatacyjne, CIT, VAT
itd. – wszystko pokryje ziemia, a co gorsza – złoże ulegnie zniszczeniu po
wyeksploatowaniu cząstki tego, co się w nim znajduje. Tu rola służby
geologicznej byłaby trudna do przecenienia.
Analizując obecny projekt prawa geologicznego i górniczego, można dostrzec, że w
przypadku poszukiwania złóż kopalin, które mają być eksploatowane metodą
odkrywkową, zniesiono koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie. Może to
spowodować, że tylko właściciele tych nieruchomości, w obrębie których
prowadzone są/będą roboty geologiczne, staną się stronami postępowania. Będzie
to oznaczać, że tylko oni są świadomi ewentualnego faktu udokumentowania złoża
lub przyszłej jego eksploatacji. Wiadomo jednak, że konsekwencją eksploatacji są
faktyczne ograniczenia z tym związane dla nieruchomości sąsiadujących (w tym
ewentualny brak możliwości zabudowy), które mogą zostać objęte granicą złoża.
Mimo to ich właściciele stronami już nie są. W sensie prawnym wydaje się to
słuszne, ale moralnie nie, bo w przypadku objęcia ich nieruchomości granicą
złoża ponoszą oni z tego tytułu konsekwencje bez prawa sprzeciwu czy wniesienia
zastrzeżeń, gdyż nie są w tym postępowaniu, tj. na etapie zatwierdzania projektu
prac geologicznych, uznani za stronę. Krótko mówiąc – będzie można w granicy
dowolnej działki wykopać dół nawet o głębokości ponad 100 m i średnicy kilku
kilometrów i właścicielowi przyległej działki nic do tego. A gdy już do tego
dojdzie, to z racji późniejszego obowiązku ochrony tego złoża przez samorząd
terytorialny samorząd ten nie może rozpatrywanych gruntów przeznaczyć na inne
cele niż eksploatacja odkrywkowa. Czyli może się zdarzyć, że sąsiadujące działki
mogą być przeznaczone tylko pod eksploatację i będą warte tyle, ile zapłaci już
działająca kopalnia (bo nikt inny tego i tak nie kupi – co z godziwą
rekompensatą?). Problem ten obecnie też istnieje (w związku z koncesją na
poszukiwanie i rozpoznawanie), ale nie jest tak poważny. W przypadku omawianych
zapisów nikt nie zapyta o zdanie właściciela nieruchomości (na której terenie
nie będą wprawdzie prowadzone roboty geologiczne, ale nieruchomość ta może
znaleźć się w granicach udokumentowanego złoża) na etapie zatwierdzania projektu
prac geologicznych w celach poszukiwania i rozpoznawania
– co budzi wątpliwości także natury prawnej w kwestii zgodności z zapisami
kodeksu cywilnego dotyczącymi ograniczenia prawa własności i zapisami
konstytucyjnymi ochrony własności. Wydaje się, że powołanie się na gwarancje
konstytucyjne, do których dostosowane byłoby nowe prawo, byłoby rozwiązaniem
wartym rozważenia ze względu na nadrzędność Konstytucji nad innymi regulacjami
wynikającymi także z umów międzynarodowych.

Brakujące regulacje
Głównym mankamentem proponowanego projektu prawa geologicznego i górniczego
jest, po rezygnacji z powołania służby geologicznej, brak nowej koncepcji na tle
analizy dotychczas obowiązującej ustawy Pgg. Według dotychczasowej koncepcji
zarówno obowiązującego, jak i nowego projektu Pgg elementy
rozpoznawczo-wydobywcze są częścią zasadniczą. W wielu aspektach istniejące
zapisy w omawianym projekcie w sposób niewystarczający zabezpieczają narodowe
interesy w zakresie gospodarki strukturami geologicznymi. Po co więc nowe Pgg,
zwłaszcza przy braku gruntownej oceny dotychczasowego lub innej przyczyny (np.
powołanie PSG)?
Mimo próby nawiązania do mocno forsowanego w Unii Europejskiej magazynowania CO2
w strukturach geologicznych (ang. Carbon Capture and Storage – CCS –
wychwytywanie i magazynowanie dwutlenku węgla) czy bezzbiornikowego
magazynowania odpadów promieniotwórczych, np. w strukturach solnych, albo
podziemnego procesowania (zgazowania) węgla w projekcie Pgg nie proponuje się
szczegółowych metod oceny, ani też kryteriów dopuszczenia struktur geologicznych
do takiej działalności. Są to działania niosące potencjalnie duże
niebezpieczeństwo dla obywateli, a traktowane są zdawkowo. Nie ma sprecyzowanych
metod kontroli szczelności górotworu ani oceny ryzyka, tj. narządzi, jakie organ
koncesyjny (państwo) musi mieć do dyspozycji i jakie powinny być stosowane przez
przedsiębiorcę. Jeśli obecny rząd wprowadził zmiany w projekcie Pgg
przygotowanym przez poprzedni rząd poprzez wstawianie do niego nazbyt
szczegółowych jak na ustawę zapisów z rozporządzeń (czy tylko po to, aby jego
projekt różnił się od projektu poprzedników?), to tak fundamentalne działania
jak zabezpieczenie przed ucieczką gazów (często trujących) czy substancji
promieniotwórczych z górotworu muszą znaleźć swoje fachowe rozwiązania także w
tej ustawie.
Ponadto nie ma odniesienia do mechanizmów służących ocenie ekonomicznej
konkretnych przedsięwzięć CCS i możliwości zastosowania alternatywnych rozwiązań
skutkujących ochroną struktur geologicznych przed dewastacją lub wyłączeniem ich
z innej społecznie bardziej przydatnej działalności geologiczno-górniczej, np.
wykorzystania ciepła ziemi. Takim efektywniejszym i jednocześnie tańszym
działaniem jest np. możliwość włączenia gospodarki leśnej do sekwestracji CO2
(zamiast CCS, co byłoby wielkim atutem Polski) – jest tu miejsce na ścisłą
współpracę leśników, energetyków i geologów.
Przedstawiony projekt Pgg nie jest też powiązany z Ustawą z roku 2001 o
zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co
czyni go ułomnym.
W nowym Pgg należałoby zadbać o dostępność i ochronę prawa do informacji
geologicznej – dorobku pokoleń polskich geologów i górników i wydatków państwa
oraz polskich przedsiębiorców. Jest to własność intelektualna, czasem o
znaczeniu strategicznym. Proponowany projekt Pgg znacznie liberalizuje zasady
nieodpłatnego dostępu do informacji geologicznej, której zdobycie pochłonęło
ogromne środki publiczne. Z tego prawdopodobnie już dziś korzystają zagraniczne
koncerny naftowe, żądając w zasadzie bezpłatnego udostępnienia np. całości
krajowych danych geologicznych określonego typu (cyfrowych). Na straży
informacji geologicznej musi stać sprawna służba geologiczna, a tej w Polsce nie
ma.
W projekcie Pgg nie ma precyzyjnych kryteriów i skutecznych narzędzi
pozwalających na zabezpieczenie przed wykupem przez obcy kapitał terenów, na
których zlokalizowane są istotne dla interesów narodowych struktury geologiczne
(potencjalne miejsce na magazyny paliw, złoża o strategicznym znaczeniu, zasoby
ciepła ziemi, inne). Może to dotyczyć struktur solnych znajdujących się w
pobliżu portów, linii kolejowych, rurociągów przesyłu gazu i ropy, wielkich
konsumentów paliw (zakładów o kluczowym znaczeniu gospodarczym), dużych ośrodków
miejskich itd. Powołanie polskiej służby geologicznej miało na celu
zabezpieczenie tych interesów kraju, a skoro z tego zrezygnowano, to konkretne
zapisy w Pgg w tym zakresie wydają się niezbędne.
Jeśli ma być dopuszczalne wydobycie na własne potrzeby, to należałoby
zaproponować reguły takiego działania. Tego w sposób skuteczny, bez sprawnej
administracji geologicznej wspartej służbą geologiczną, zrobić się jednak nie
da. Choćby dlatego z takiego zapisu należy więc zrezygnować lub wrócić do
zarzuconej ustawy o powołaniu służby geologicznej oraz wprowadzić lepsze zapisy
o wsparciu administracji geologicznej szczebla powiatowego i wojewódzkiego.
Nie ma żadnego nawiązania w projekcie Pgg do własności i nabywania praw do
koncesji dotyczących złóż będących w jurysdykcji Międzynarodowej Organizacji Dna
Morskiego (albo innych państw). A przecież Polska jest jednym z ważnych
udziałowców działki zlokalizowanej na Pacyfiku. Jak zabezpieczony jest interes
RP w tym zakresie? Kto za kilka lat będzie zarabiał na polskich prawach do tych
złóż? Polacy ponieśli koszty badań, ale kto zarobi na eksploatacji? Oczywiście
różne, ale nie polskie koncerny, mają technologie albo je intensywnie rozwijają,
tymczasem plan budowy statku i rozwoju własnych technologii na takie potrzeby
został zarzucony przez obecny rząd. O to miała zadbać Polska Służba Geologiczna.
Co prawda, część zadań takiej służby państwo okresowo powierza Państwowemu
Instytutowi Geologicznemu, ale nie jest on faktycznie służbą, tylko jednostką
badawczą. Jeśli mamy mieć nowe prawo geologiczne i górnicze, to poza powyższymi
i wieloma niewymienionymi zagadnieniami jego wyróżniającymi cechami powinny być
także dopasowanie do funkcjonowania służby geologicznej powiązanej strukturalnie
i finansowo z administracją geologiczną (szczebla powiatowego i wojewódzkiego)
oraz ściśle współpracującą z Wyższym Urzędem Górniczym.
Z pewnością Polska potrzebuje lepszego prawa geologicznego i górniczego, ale
jednocześnie niezbędne jest powołanie polskiej służby geologicznej. Oby nie było
za późno, a słowa Tadeusza Czackiego (komisarza Komisji Kruszcowej): "Kraj
mógłby być możny i bogaty – nie użyliśmy daru natury", wypowiedziane tuż po
trzecim rozbiorze Polski, miały wyłącznie znaczenie historyczne, tak jak – mam
nadzieję – obecny projekt prawa geologicznego i górniczego.

PS Autor artykułu serdecznie dziękuje wielu geologom i górnikom praktykom,
których uwagi stały się ważnym elementem tego tekstu. Z różnych względów nie
zamieszczam nazwisk tych osób.
 

Prof. dr hab. Mariusz-Orion Jędrysek
 

Prof. dr hab. Mariusz-Orion Jędrysek jest pracownikiem Zakładu Geologii
Stosowanej i Geochemii w Instytucie Nauk Geologicznych Uniwersytetu
Wrocławskiego.