Drogi donikąd
W klasycznym rozumieniu państwo ma trzy podstawowe obowiązki: obronę przed
wrogiem zewnętrznym (utrzymanie wojska), obronę przed wrogiem wewnętrznym
(sprawny system sprawiedliwości i policja) oraz budowę sprawnej infrastruktury.
Z żadnego z nich Polska jako kraj nie potrafi się należycie wywiązać. Wojsko
jest w stanie rozkładu, sądy potrzebują średnio tysiąca dni na wydanie wyroku i
jeszcze drogi przestały się budować.
Od ponad 20 lat kierowcy nie mogą doczekać się należytej sieci dróg krajowych,
mimo że w każdym litrze benzyny tankowanej na stacjach ponad połowa ceny to
podatki. Wprawdzie w ostatnich latach można zaobserwować liczne remonty i
utrudnienia dla kierowców, ale często nic z nich nie wynika. Gotowych i oddanych
do użytku odcinków dróg, jak nie było, tak nie ma. Obecny rząd, jak każdy
zresztą, obiecywał znaczące przyspieszenie budowy szczególnie dróg ekspresowych
i autostrad. Przypomnijmy, że rząd Donalda Tuska deklarował wybudowanie i
oddanie do użytku w trakcie swojej kadencji dokładnie 1529 kilometrów autostrad.
Już w trakcie kadencji zauważono, że nie ma szansy na realizację tej obietnicy.
Od początku listopada 2007 r. podpisano umowy na budowę 781 kilometrów, a do
użytku oddano zaledwie 209 kilometrów autostrad, ponad 7-krotnie mniej, niż
zakładano. Wprawdzie do końca kadencji rządu pozostało jeszcze kilka miesięcy,
ale trudno oczekiwać, by w obliczu ostatnich kłopotów z chińskim wykonawcą
autostrady A2 można było cokolwiek nadgonić. Trzeba przyjąć do wiadomości, że
rząd Donalda Tuska nie spełni kolejnej już obietnicy złożonej w kampanii
wyborczej z 2007 r. i że zbuduje w trakcie kadencji trochę ponad jedną dziesiątą
z tego, co obiecano.
Nawet Chińczykom się nie udało
Obecny rząd liczył, że jeśli nie udało się polskim oraz europejskim firmom
zbudować w miarę tanio autostrad, to warto sięgnąć po posiłki z Chin. Jako że
sam byłem kilkakrotnie w Chinach, to mogę potwierdzić, że Chińczycy swoje drogi
budują szybko, tanio i przede wszystkim solidnie. Jakość dróg nie odbiega w
niczym od standardów europejskich, a prędkość ich powstawania jest imponująca.
Są autostrady nawet sześciopasmowe. Poza obrębem głównych metropolii (Szanghaj,
Pekin i Kanton) autostrady przeważnie świecą pustkami, czekając spokojnie, aż
mieszkańcy Państwa Środka kupią samochody. Wybudowano ich już ok. 70 tys.
kilometrów. Gdy Donald Tusk ogłasza, że w cztery lata wybuduje trochę ponad 1,5
tys. kilometrów, a oddaje do użytku 209 kilometrów, to Chińczycy w tym czasie
powiększyli swoją sieć drogową o 25 tys. kilometrów autostrad.
Znajomi Chińczycy opowiadali mi, jak się u nich wyznacza drogi. Nie wiem, ile w
tym prawdy, a ile wyobrażeń, ale każdy podkreśla, że planowanie wygląda za
każdym razem w ten sam sposób. Polityk kładzie mapę przed sobą i kreśli, skąd i
którędy ma przebiegać autostrada. Jeżeli po drodze stoją jakieś budynki, to się
je po prostu burzy, a zamieszkałą ludność wywłaszcza, oferując odszkodowanie.
Nie szokuje również widok budynku mieszkalnego (o wysokości kilkudziesięciu
pięter) oddalonego o kilka metrów od ślimaka zjazdowego z autostrady. To
piorunujące wrażenie, gdy z okien samochodu można zajrzeć do mieszkającego na
szóstym piętrze Chińczyka. Widok trochę dziwny dla Europejczyka, ale nie dla
Chińczyków spokojnie przyjmujących swój los.
I pewnie tu należy szukać przyczyn, dlaczego chińskiej firmie COVEC nie udało
się, i raczej już nie uda, wybudować części autostrady A2 między Strykowem a
Konotopą. Warunki budowy dróg w Polsce znacząco odbiegają od tych w Azji. Koszt
materiałów jest wyższy, podobnie koszty pracy, transportu, przestrzegania prawa
itp. Chińczycy wygrali przetarg pod koniec 2009 r. na dwa odcinki o łącznej
długości 49,2 km, oferując cenę ok. 1,3 mld zł – to o prawie 20 proc. taniej od
drugiej najlepszej oferty. Wbrew pozorom cena wcale nie jest niska, mówimy o
kwocie 26,5 mln zł za kilometr autostrady. Jednak od samego początku Chińczycy
borykali się z ogromnymi problemami. Polskie firmy najpierw zaskarżyły wyniki
przetargu, sprawa otarła się nawet o Komisję Europejską. Główny zarzut dotyczył
niskiej ceny, w związku z czym padło podejrzenie przyjmowania pomocy publicznej
z Chin, która jest zabroniona prawem europejskim w przypadku takich przetargów.
Podejrzenia te nie były bezpodstawne. Właściciel chińskiego wykonawcy autostrady
A2, China Railway Group, jest firmą państwową. Inwestycję w polską autostradę
Chińczycy mieli potraktować priorytetowo, jako wizytówkę przed kolejnymi, już w
całej Europie, przetargami. Później polskie firmy straszyły Chińczyków
problemami z podwykonawcami i faktem, że nikt nie będzie chciał z nimi
współpracować. Prawdopodobnie Chińczycy rzetelnie oszacowali koszty budowy
autostrady w Polsce, ale w dużym stopniu w oparciu o koszty, jakie mają u
siebie, a nie tutaj. Materiały musieli kupować w większości w Polsce, płacić
krajowe stawki dla podwykonawców oraz przestrzegać polskiego prawa. Brak
doświadczenia w realizacji tego typu inwestycji okazał się drogą lekcją, zarówno
dla COVEC-u, jak i dla polskiego rządu.
Przetargi do wymiany
Nie ma nic złego w tym, że rząd chciał tanio i szybko wybudować autostradę. W
końcu dysponuje pieniędzmi podatników, powinien zatem je szanować. Jednak można
oczekiwać, że oferta znacząco odbiegająca ceną od pozostałych kontrofert
obarczona jest ryzykiem nienależytego wykonania. Jeżeli rozmowy z Chińczykami
spełzną na niczym, czeka nas długa i kosztowna procedura odzyskania
odszkodowania od firmy wykonawczej. Później znowu przetargi, rozpatrzenie ofert,
przystąpienie do pracy. Stracony będzie czas i mnóstwo pieniędzy. Może się
okazać, że próba zaoszczędzenia niemałych środków (mowa o sumie około 250 mln
zł) skończy się znacznym przekroczeniem budżetu inwestycji. A wszystko przez
fakt ustalenia ceny jako głównego kryterium wyboru. Bez dwóch zdań – cena jest
ważna, ale musi dotyczyć jednorodnego produktu. O wiele łatwiej rozstrzyga się
przetargi w oparciu o cenę, gdy rzecz dotyczy porównywalnych usług lub towarów.
W przypadku tak skomplikowanego procesu jak budowa autostrady należy przede
wszystkim zabezpieczyć możliwość wykonania zadania w odpowiedniej jakości.
Jeżeli Chińczycy chcieli przystąpić do przetargu, mogli postąpić tak, jak robi
wiele firm zagranicznych, nieznających do końca realiów polskiego rynku, czyli
wybrać sobie znaczącego partnera do konsorcjum i wystartować wspólnie. Start z
firmą Decoma, która raczej nie należy do gigantów polskiego rynku budowlanego,
nie wróżył nic dobrego.
Dziś wszyscy są zgodni, że Chińczycy źle oszacowali koszty działalności w
Polsce. Nie znali cen materiałów, pracy i obostrzeń prawnych. Jednak nasz rząd,
wybierając wykonawcę autostrady, mógł przewidzieć taki stan rzeczy i za jedno z
kryteriów uznać doświadczenie w podobnych inwestycjach na podobnym terytorium
(budowa autostrad w Chinach przebiega w zupełnie różnych warunkach). Z drugiej
strony – czy mercedesa można kupić w cenie fiata? Jeżeli ktoś dokonuje takiego
zakupu, to musi liczyć się z tym, że sprzedawany mercedes ma jakiś feler:
podkręcony licznik, niewiadome pochodzenie czy ukryte wady. Na co liczył rząd,
rozstrzygając przetarg dla firmy, która zaoferowała prawie o połowę niższą cenę
od przewidywanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad? Gdyby
Chińczykom faktycznie udało się zbudować terminowo i w swojej cenie autostrady,
to moglibyśmy wreszcie zacząć mówić o cudach Tuska. Ale nic z tego, rynku nie da
się oszukać. Przecież Chińczycy nie zaczną ściągać materiałów z Azji do budowy
autostrad w Polsce. Koszt transportu i czas oczekiwania na chiński piach
całkowicie zniweczyłby jakiekolwiek oszczędności. Okazało się, że oferty
polskich firm nie wynikały z jakiejś wrodzonej chciwości, ale po prostu ze
znajomości rynku i doświadczenia w tego typu projektach w danym otoczeniu
prawnym (Chińczycy skarżyli się na przeraźliwą biurokrację unijną).
Trudno jest sobie wyobrazić bardziej obiektywne kryterium rozstrzygania
przetargów niż cena. Pozwolenie urzędnikom na stosowanie mniej mierzalnych i
bardziej subiektywnych wytycznych do wygrania kontraktu państwowego może
doprowadzić do korupcjogennych zachowań. Nie ma innego mechanizmu niż cenowy i
terminowy, by móc ocenić, kto jest w stanie zbudować najlepiej autostradę. Błąd
jednak przy przetargu został popełniony gdzie indziej. Kryterium cenowe było
jedynym, jakiego wymagał zamawiający (w tym przypadku Generalna Dyrekcja Dróg
Krajowych i Autostrad). Termin został określony jako 32 miesiące wykonania od
zamówienia. Należy się poważnie zastanowić, czy ustanowienie zaledwie jednego
kryterium w tak ważnym i skomplikowanym zamówieniu jak budowa odcinka autostrady
nie było błędem. Oczywiście łatwo krytykować po fakcie, gdy okazało się, że to,
co mówiły startujące w tym samym przetargu na budowę odcinków A2
przedsiębiorstwa o niemożliwości zbudowania autostrady w tak niskiej cenie,
potwierdziło się. Ale zamawiający powinien przewidywać pewne następstwa swoich
decyzji. Nie da się, bez szkody dla terminu i jakości wykonania, budować za pół
darmo. Chyba że chcemy mieć drogi o gorszej jakości.
Od początku było pewne, że niskie koszty Chińczycy będą chcieli przerzucić na
podwykonawców, głównie małe i średnie polskie przedsiębiorstwa. I to oni stali
się głównym "beneficjentem" polityki taniego budowania. Dziś czekają na to,
kiedy dostaną wszelkie należności za wykonane prace. Jest to dramat dziesiątek
firm i setek ludzi, którzy brali udział w budowach. Nawet jeśli już się uda
rządowi wyegzekwować kary od COVEC-u (a z wieloletniego doświadczenia współpracy
z chińskimi przedsiębiorstwami mogę powiedzieć, że zapisy umowne nie są przez
nie do końca traktowane literalnie), to zostanie stracony czas i dodatkowe
pieniądze na nowe drogi.
Wydaje się, że jeszcze w tym momencie nie stać nas na tak "tanie" budowanie.
Trzeba również pamiętać, że to w 2009 roku, gdy rozstrzygał się wygrany przez
COVEC przetarg, GDDKiA rozluźniła trochę wymagania wobec startujących w
przetargach (mniej restrykcyjnie oceniano zdolność finansową oraz doświadczenie
w prowadzonych podobnych projektach).
To, czego rząd Tuska mógłby nauczyć się od Chin, to uproszczenia przepisów, ale
nie przetargowych, tylko budowlanych. Nie jest tajemnicą, że oprócz kosztów
Chińczyków najbardziej zaskoczyły zawikłane procedury biurokratyczne. Trzeba się
zastanowić, ile racji mają Chińczycy, mówiąc, że otrzymana dokumentacja
geologiczna i geograficzna nie odpowiada stanowi faktycznemu. Z drugiej strony –
ta firma miała już wcześniej problemy z wykonywaniem zamówień poza Chinami.
Gdyby służby specjalne należycie ją prześwietliły, to wiedziałyby, że strategia
COVEC-u opiera się na niskiej cenie, niskich płacach dla podwykonawców,
przedłużaniu terminów oraz nie zawsze należytym wykonaniu. To jest cena bardzo
taniego budowania i rozstrzygania przetargów wyłącznie na podstawie jednego
kryterium.
Marek Łangalis
Autor jest ekonomistą, członkiem Instytutu Globalizacji.