Cztery lata regresu

Od końca lat 90. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji można
zaobserwować cyklicznie powtarzający się schemat: działania naprawcze – blokada
tych działań. Po reformach podjętych przez AWS (od końca lat 90. do 2001 roku)
nastąpił okres kontrreform za rządów SLD, zaś po reformach, które usiłowało
przeprowadzić PiS po 2005 roku, rząd Platformy przywrócił rozwiązania SLD,
utrwalając wpływy środowisk od lat związanych z tym resortem, nierzadko w
kolejnym pokoleniu.

Zmiany AWS i kontra SLD
Pierwszy okres reformatorski to czas dwuletniego kierowania MSWiA przez Marka
Biernackiego (rządy AWS). Działania naprawcze dotyczyły przede wszystkim służb
mundurowych. Powołane zostało Centralne Biuro Śledcze (CBŚ). W samym resorcie
stworzono cywilne struktury umożliwiające ministrowi sprawowanie kontroli nad
służbami i koordynację ich działań z innymi podmiotami (ministerstwami,
administracją samorządową). W zakresie spraw dotyczących policji, Biura Ochrony
Rządu i Straży Granicznej rolę tę spełniał departament porządku publicznego.
Natomiast za ochronę ludności, system ratowniczy i zarządzanie kryzysowe oraz
sprawy dotyczące Państwowej Straży Pożarnej odpowiadał departament
bezpieczeństwa powszechnego. Działaniom budującym cywilny nadzór ministra nad
służbami towarzyszyły decyzje personalne: między innymi zwolniony został
ówczesny zastępca komendanta głównego policji Roman Kurnik, były oficer SB –
ostatni szef kadr tej organizacji, a w MSWiA zamiast oficerów służb mundurowych
wykonujących pracę urzędników zaczęli pojawiać się cywile.
Kontra nastąpiła podczas rządów SLD: zlikwidowano cywilne departamenty
nadzorujące służby, a do gmachu ministerstwa przy ul. Batorego triumfalnie
powrócili dawni peerelowscy funkcjonariusze z Romanem Kurnikiem na czele, tym
razem w roli szarej eminencji MSWiA. Likwidacji zalążków cywilnej kontroli nad
służbami i powrotowi układu milicyjno-esbeckiego towarzyszyły wydarzenia godzące
bezpośrednio w bezpieczeństwo obywateli, jak niewyjaśniona do dziś sprawa
uprowadzenia Krzysztofa Olewnika i towarzysząca jej seria tajemniczych zgonów
osób zamieszanych w porwanie, oraz zaginięcie części dokumentacji śledztwa, czy
też słynna afera starachowicka, kiedy to z MSWiA, aby ostrzec bandytów, nastąpił
wyciek informacji dotyczących planowanej akcji policji. W tym czasie pojawiły
się afery związane z przetargami, jak sprawa zakupu ponad 100 nienadających się
do użytku radiowozów policyjnych rumuńskiej marki ARO. Zdemontowanie cywilnego
departamentu i przekazanie koordynacji organizacji systemu powiadamiania
ratunkowego (telefonu 112) Państwowej Straży Pożarnej doprowadziło do fiaska
całego przedsięwzięcia, przy wielomilionowych nakładach (co stwierdziła kontrola
NIK).

Reforma PiS w MSWiA
Na kolejną próbę systemowych reform trzeba było czekać do objęcia kierownictwa
MSWiA przez PiS w wyniku zwycięskich dla tej partii wyborów w 2005 roku.
Działania naprawcze podjęte w ministerstwie, którym zaczął kierować Ludwik Dorn,
miały znacznie szerszy niż w czasach AWS zakres. W pierwszym rzędzie chodziło o
zbudowanie w samym ministerstwie cywilnych struktur umożliwiających ministrowi
nadzór nad służbami w celu zwiększenia skuteczności ich działań i ukrócenia
występujących patologii. W miejsce funkcjonariuszy służb mundurowych wprowadzono
urzędników służby cywilnej. Miało to na celu zapobieżenie niezdrowej sytuacji, w
której delegowani do pracy w ministerstwie biurokraci w mundurach (bądź
mundurowi emeryci) reprezentowali w pierwszym rzędzie interesy wpływowych
środowisk w służbach, z których sami się wywodzili.
Podjęta została systemowa walka z korupcją (zagrożenie to pojawiało się
zwłaszcza przy okazji zakupów i inwestycji). Wcześniej problem słabej
skuteczności nadzoru szefa MSWiA nad wydatkami poszczególnych służb polegał na
tym, że minister skazany był tylko na informację przygotowywaną przez
poszczególnych komendantów, bez możliwości jej realnej weryfikacji za pomocą
własnego, niezależnego aparatu. Dlatego też zadecydowano o utworzeniu cywilnego
departamentu logistyki i infrastruktury, którego zadaniem był nie tylko
centralny monitoring zgodności zakupów i inwestycji z przyjętymi wcześniej
założeniami, ale też np. przygotowywanie i monitorowanie przynoszących wielkie
oszczędności zintegrowanych zakupów dokonywanych dla kilku służb, np. wspólny
dla policji, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu zakup amunicji (wcześniej
każda ze służb dokonywała takich zakupów osobno, co w rezultacie było
kosztowniejsze). W celu koordynowania i monitorowania całości wydatków
ministerstwa (oprócz wydatków służb wrażliwą sferą są wydatki na systemy
informacyjne) za rządów PiS w MSWiA regularnie spotykała się powołana przez
ministra Ludwika Dorna komisja budżetowa, w skład której wchodzili: minister,
wiceministrowie, komendanci służb i dyrektorzy poszczególnych departamentów.
Powyższe działania obok bieżącej kontroli inwestycji miały zabezpieczać
prawidłową realizację ustawy modernizacyjnej przygotowanej przez rząd Jarosława
Kaczyńskiego. Zgodnie z jej zapisami na modernizację policji, Straży Granicznej,
Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w ciągu trzech lat przeznaczono
dodatkowo 6 mld złotych.
Powrócono do koncepcji z czasów AWS cywilnych departamentów umożliwiających
ministrowi merytoryczny nadzór nad porządkiem publicznym (departament
bezpieczeństwa: policja, Biuro Ochrony Rządu i Straż Graniczna) i ochroną
ludności (departament zarządzania kryzysowego: obrona cywilna, system
ratowniczy, Państwowa Straż Pożarna, telefon 112). W tym drugim przypadku
powierzenie strukturom administracji cywilnej koordynacji powiadamiania
ratunkowego zaowocowało przyjęciem przez rząd Jarosława Kaczyńskiego i
rozpoczęciem realizacji programu budowy jednolitego sytemu telefonu 112.
Wzmocnieniu skuteczności cywilnej administracji służyło podniesienie wymagań w
stosunku do nowo mianowanych wojewodów: ich kwalifikacje były oceniane przez
powołany przy szefie MSWiA zespół opiniujący, który składał się z niezależnych
ekspertów – uznanych autorytetów, takich jak prof. Witold Kieżun czy prof. Maria
Gintowt-Jankowicz.

Likwidacja reform przez PO
Objęcie władzy przez Platformę Obywatelską, podobnie jak w przypadku rządów SLD,
oznaczało destrukcję przeprowadzanych wcześniej reform. Choć działania
uwsteczniające w obu wypadkach przebiegały według podobnego schematu (demontaż
struktur cywilnych i powrót dawnych układów), to różne były przyczyny, jakimi
kierowała się każda z partii. W przypadku SLD demontaż reform wynikał z woli
przywrócenia pełni wpływów układu postpeerlowskiego, będącego w owym czasie
naturalnym zapleczem tej partii. W przypadku Platformy Obywatelskiej w pierwszym
rzędzie chodziło o likwidację jakichkolwiek (prawdziwych lub urojonych) wpływów
PiS, a za oznakę takowych uważano każdą innowację wprowadzaną podczas rządów tej
partii. Nic nie wskazuje na to, aby obejmując tekę ministra spraw wewnętrznych,
Grzegorz Schetyna poza powyższym posiadał jakąkolwiek głębszą wizję urzędu,
taką, jaką mieli jego poprzednicy przygotowujący się do objęcia tej funkcji
jeszcze przed wyborami – Ludwik Dorn czy związany od lat z kwestiami
bezpieczeństwa Władysław Stasiak (sekretarz stanu i minister MSWiA pod koniec
rządów PiS). Brak wizji i głębszej znajomości problemów związanych z resortem
sprawił, że naturalnymi sojusznikami i zapleczem Grzegorza Schetyny stali się
ci, którzy reformom PiS byli przeciwni, tak jak kilka lat wcześniej byli
przeciwni przeprowadzanym na mniejszą skalę reformom rządu AWS.
Charakterystyczna dla koncepcji nowego ministra MSWiA budowania struktur państwa
była rezygnacja z zespołu niezależnych ekspertów opiniującego kandydatów na
wojewodów. Powrócono do sytemu sprzed rządów PiS: urząd wojewody ponownie stał
się partyjną posadą przydzielaną bez żadnych zewnętrznych mechanizmów
weryfikujących.
W gmachu przy ul. Batorego na nowo pojawili się kształtowani jeszcze w czasach
PRL biurokraci w mundurach lub mundurowi emeryci: wielu z nich odeszło z resortu
w czasach rządu PiS, a niektórzy byli usuwani z ministerstwa jeszcze w czasach
Marka Biernackiego. Tak jak w momencie przejęcia władzy przez SLD, tak i teraz
likwidacji uległy struktury cywilne. Zlikwidowano pion cywilnego nadzoru nad
zakupami i inwestycjami (departament logistyki i infrastruktury), przestała
funkcjonować komisja budżetowa, zlikwidowano cywilny pion bezpieczeństwa
publicznego (departament bezpieczeństwa) cywilny pion ochrony ludności
(departament zarządzania kryzysowego). Utworzony w to miejsce departament analiz
i nadzoru, kierowany i obsadzony w znacznej mierze przez "mundurowych", jest
tworem o dość ogólnikowo sformułowanych zadaniach i niejasnym podporządkowaniu,
obsługujący, wbrew logice organizacyjnej, kilku wiceministrów naraz.
Nastąpiła recydywa sytuacji z okresu rządów SLD: rezygnacja przez szefa MSWiA z
cywilnych struktur obsługujących ministra w zakresie koordynacji działań służb i
ich nadzoru doprowadziła do ich daleko posuniętej autonomizacji i powstawania
patologii. Przykładem nieprawidłowości, które są skutkiem słabego nadzoru
ministra, jest sprawa zakupu mundurów policyjnych zorganizowanego za rządów
Grzegorza Schetyny przez Komendę Główną Policji. Wart 35 mln złotych przetarg
wygrała firma, która wcześniej była opłacana przez Komendę Główną Policji za
przygotowanie wzorów dla mundurów, będących przedmiotem przetargu. Podczas
przeprowadzania procedury nie dokonano oceny jakości mundurów, które po ich
zakupie zostały źle ocenione przez policjantów. Badająca tę sprawę NIK
stwierdziła w raporcie z kwietnia br., że w wypadku tego przetargu "mógł działać
mechanizm korupcyjny". Za groźny objaw rozprzężenia i osłabienia dyscypliny
służby uznać należy wspólne biesiadowanie podczas święta policji w 2009 r. jej
najwyższych oficerów z chińskim biznesmenem kontrolującym znaczną część handlu
na gigantycznym targowisku w podwarszawskiej Wólce Kosowskiej. Sprzyjający
rządom PO tygodnik "Polityka" porównał całą sprawę do skandalu, jakim 13 lat
wcześniej była wspólna zabawa dziennikarzy "Teleekspresu" z gangsterami z
Pruszkowa. Trudno jest stwierdzić, w jakim stopniu niepokojące zjawiska
pojawiające się na poziomie policyjnej centrali, słabo kontrolowanej przez
obecny rząd, wpływają na dyscyplinę i morale policyjnych niższych szczebli. Tym
niemniej niepokoić muszą informacje o przekraczaniu uprawnień przez
funkcjonariuszy (zjawisko rozwożących lokalnych notabli taksówek "blue taxi",
nieuzasadnione przypadki użycia siły, opieszałość w karaniu winnych naruszeń
prawa policjantów), łącznie z tak skrajnymi przypadkami, jak sprawa komendanta
policji w Białołęce oskarżonego o zabójstwo wspólnika w interesach.
W wyniku likwidacji cywilnych struktur zarządzania kryzysowego zablokowany
został projekt budowy jednolitego, ogólnokrajowego systemu telefonu 112 przyjęty
przez PiS. Powrócono do koncepcji z czasów SLD i po 4 latach chaotycznych
działań sprawa telefonu 112 znalazła się w punkcie wyjścia.
Jerzy Miller w przeciwieństwie do Grzegorza Schetyny jest znacznie bardziej
wyczulony na kwestie dobrych rozwiązań instytucjonalnych i systemowe zwalczanie
nieprawidłowości. Za pozytywne uznać należy próby uporządkowania spraw
informatycznych. Obok budowy nowych "ucywilnionych" struktur odpowiedzialnych za
przeprowadzanie zakupów informatycznych zarządził audyt budzącego wątpliwości
kontraktu na budowę sieci teleinformatycznej o wartości 0,5 mld złotych
podpisanego bez procedury przetargowej w czasach rządów ministra Grzegorza
Schetyny. Jednak słaba polityczna pozycja Jerzego Millera uniemożliwiała mu
egzekwowanie realnej kontroli cywilnej nad służbami mundurowymi. Ta słabość
ujawniła się zwłaszcza w kładącej się cieniem na jego wcześniejszych dokonaniach
sprawie wyjaśnienia katastrofy smoleńskiej. Wtedy to jako minister formalnie
nadzorujący Biuro Ochrony Rządu nie chciał się odnieść do kwestii
odpowiedzialności kierownictwa tej służby za zabezpieczenie lotu.
Skromne, sektorowe działania naprawcze podjęte w MSWiA w ostatnich miesiącach
nie zmieniają całościowej oceny dokonań obecnego rządu: podobnie jak w czasach
SLD brak jest właściwego, cywilnego nadzoru nad służbami, co powoduje trudności
w sprawnym koordynowaniu realizacji planów poprawy bezpieczeństwa. Towarzyszy
temu utrzymywanie się wpływów specyficznej dla tego resortu postkomunistycznej
subkultury osłabiającej etos służby państwu i skutkującej patologiami. Wreszcie
sami "mundurowi" (przede wszystkim policja) nie doczekali się trwałych rozwiązań
w budzących wątpliwości kwestiach płac i emerytur, a także właściwej organizacji
służb i ich wyposażenia.

Paweł Soloch
ekspert Instytutu Sobieskiego
 

Autor pełnił w latach 2005-2007 funkcje podsekretarza stanu w MSWiA, szefa
Obrony Cywilnej.