Co dalej z reformą emerytalną?

Od dawna wiadomo, że sytuacja demograficzna w Polsce się pogarsza, a
społeczeństwo starzeje. W naszym kraju rodzi się wyjątkowo mało dzieci (ostatnie
dane wskazują, że współczynnik dzietności wynosi 1,3, podczas gdy prostą
zastępowalność pokoleń zapewnia nie mniej niż 2,1 urodzeń na kobietę). Nie
pozostaje to oczywiście bez wpływu na system emerytalny.

Od końca lat 90. XX wieku wprowadzane są w Polsce kolejne etapy reformy
emerytalnej. Pierwsze ustawy reformujące system emerytalny uchwalone zostały
jeszcze w 1997 r., ale wdrożenie reformy wziął na siebie rząd: AWS – UW. Nowy
system emerytalny opiera się w całości na tzw. zasadzie zdefiniowanej składki,
czyli wysokość przyszłego świadczenia wprost uzależniona jest od zgromadzonych
składek. Wysokość świadczenia zależy od tego, jak zostaną one pomnożone lub
zwaloryzowane i od tego, w jakim wieku przejdziemy na emeryturę. Nowy system
emerytalny składa się z czterech elementów: dwu obowiązkowych (Fundusz
Ubezpieczeń Społecznych – FUS i otwarte fundusze emerytalne – OFE) i dwu
dobrowolnych (pracownicze programy emerytalne i wprowadzone od 2004 r.
indywidualne konta emerytalne). O ile FUS oparty jest na zasadzie repartycyjnej,
co oznacza, że bieżące składki opłacają bieżące świadczenia, o tyle pozostałe
trzy składniki systemu emerytalnego są w pełni kapitałowe, co oznacza, że nasze
składki są inwestowane z przeznaczeniem na cele emerytalne.

Niedokończona reforma
Mimo że nowy system emerytalny
zaczął funkcjonować w 1999 r., to jego tworzenie nie zostało jeszcze dokończone.
Wciąż nie jest uregulowana kwestia wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych.
Sama reforma emerytalna nie wyszła bez szwanku z okresu rządów koalicji SLD –
PSL po wyborach w 2001 roku. O ile pierwotnie nowy system emerytalny co do
zasady miał objąć wszystkich pracujących, pozostawiając poza systemem tylko
osoby objęte ubezpieczeniami rolniczymi i sędziów (system zaopatrzeniowy), o
tyle po wyborach w 2001 r. doprowadzono do wyłączenia z nowego systemu
emerytalnego prokuratorów (których objęto analogicznymi zasadami jak sędziów),
służby mundurowe (pierwotnie osoby rozpoczynające służbę od 1999 r. objęte były
nowym systemem), a po protestach górników (w związku z opóźnieniami w uchwaleniu
regulacji dotyczących emerytur pomostowych), a przed wyborami 2005 r. ich także
wyłączono w ekspresowym tempie z nowego systemu.
Rząd SLD doprowadził też do
uchwalenia tzw. ustawy epizodycznej przewidującej, że OFE zamiast zaległych
składek ZUS otrzymają obligacje Skarbu Państwa.
Również po wyborach 2005 r.
nie doszło do zakończenia uchwalania regulacji dotyczących reformy emerytalnej
m.in. ze względu na skrócenie kadencji parlamentu. Rząd PO – PSL zdołał
doprowadzić do uchwalenia ustawy o emeryturach pomostowych i podjął próbę
rozwiązania kwestii wypłaty emerytur kapitałowych. Rozwiązanie to odbiegało
jednak od pierwotnych założeń przedstawionych jeszcze w 1998 r. w projekcie
ustawy o zakładach emerytalnych przez rząd AWS – UW, który przewidywał, że
emerytury dożywotnie wypłacane przez zakłady emerytalne w jednej z czterech form
(indywidualnej lub małżeńskiej, z gwarantowanym okresem płatności lub wyłącznie
dożywotnio bez gwarantowanego okresu wypłaty) będą waloryzowane do wskaźnika
inflacji.

Zmiany wprowadzone przez rząd PO – PSL
Rząd Donalda Tuska
ostatecznie skierował do parlamentu dwa projekty ustaw – przewidujące wypłatę
okresowych emerytur kapitałowych przez OFE kobietom w wieku 60-64 lata i
dożywotnich emerytur kapitałowych pozostałym emerytom, wypłacanych przez
fundusze dożywotnich emerytur kapitałowych i zarządzanych bądź przez zakłady
emerytalne, bądź przez powszechne towarzystwa emerytalne. Według tego projektu
dożywotnia emerytura kapitałowa miała być obliczana wyłącznie w formie
indywidualnej. Miała nie podlegać waloryzacji, a jedynie uprawniać do udziału w
zysku towarzystwa emerytalnego, przy czym jej ustalenie miało następować z
zastosowaniem wspólnych dla kobiet i mężczyzn tablic dalszej oczekiwanej
długości życia, co wymagało wbudowania w system skomplikowanych mechanizmów
wyrównawczych między poszczególnymi funduszami. Zaproponowana przez rząd PO –
PSL konstrukcja była bardzo skomplikwana i groziła brakiem konkurencji na rynku
dożywotnich emerytur kapitałowych. Na szczęście Sejm nie zdołał odrzucić weta
prezydenta RP do tej ustawy. W efekcie kwestia wypłaty dożywotnich emerytur
kapitałowych pozostaje wciąż nieuregulowana, rząd jednak nie podjął żadnych prac
nad nową regulacją.
Pod wpływem kryzysu na rynkach finansowych rząd Donalda
Tuska doprowadził także do uchwalenia obniżki opłat pobieranych przez OFE
zarówno od składki, jak i od aktywów, choć jednocześnie zniósł od 1 stycznia
2010 r. zawarte w statutach OFE ograniczenia kwotowe opłaty za zarządzanie
pobieranej przez OFE z aktywów zgromadzonych na ich kontach. Pierwotnie miały
one obowiązywać bezterminowo, a po dokonanej w 2003 r. nowelizacji – do końca
2010 roku.

Festiwal propozycji, którym nie ma końca
Na tym
zakończyły się zmiany w przepisach dotyczących systemu emerytalnego, a zaczął
festiwal propozycji zmian w systemie, z których żadna jednak nie doszła do tej
pory do etapu decyzji. Jak na razie propozycje te nie są do końca spójne. W
mojej ocenie, niestety, prawie wszystkie grożą wywołaniem negatywnych skutków
dla członków OFE.
Chronologicznie najwcześniejsza jest propozycja
przygotowana przez grupę roboczą do spraw inwestycji OFE w ramach Rady Rozwoju
Rynku Finansowego przy ministrze finansów. Zakłada ona zwiększenie ryzyka
inwestycyjnego i kosztów ponoszonych przez członków OFE (w szczególności
zwiększenie limitów inwestycji zagranicznych, zniesienie limitów kosztów
dotyczących tych inwestycji, wzrost znaczenia tzw. instrumentów pochodnych na
rynku kapitałowym np. opcji), co w efekcie prowadziłoby do obniżenia poziomu
przyszłych emerytur, obniżenia przejrzystości rynku i zwiększenia zysków
zarządzających funduszami powszechnych towarzystw emerytalnych.
Ministerstwo
Pracy i Polityki Społecznej zaproponowało zatem wprowadzenie wielofunduszowości.
W ramach dyskusji na forum Komisji Trójstronnej spór dotyczył kwestii: czy
należy wprowadzić tylko fundusze bezpieczne, jako konsekwencję wypłaty
okresowych emerytur kapitałowych przez OFE od 2009 r., czy także fundusze
agresywne, jak postulowali przedstawiciele pracodawców i powszechnych towarzystw
emerytalnych. W przypadku przyjęcia tej drugiej koncepcji mógłby wzrosnąć poziom
ryzyka związanego z uczestnictwem w OFE. Jednak dyskusje te zostały przerwane po
przedstawieniu przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo
Finansów pomysłu obniżenia części składki przekazywanej do OFE.
Pomysł ten
został następnie rozwinięty w przygotowanym przez Ministerstwo Pracy i Polityki
Społecznej projekcie założeń do ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach
kapitałowych, zakładających obniżenie składki emerytalnej przekazywanej do OFE z
7,3 proc. do 3 proc. wynagrodzenia, oparcie systemu wypłaty emerytur w całości
na finansowaniu z bieżących składek (środki z OFE byłyby przekazywane do FUS),
możliwości wcześniejszego przejścia z OFE do FUS i wreszcie wprowadzenie
konstrukcji wypłaty jednorazowej w wieku 65 lat dla osób, które będą otrzymywały
dwukrotność emerytury minimalnej. Propozycje te oznaczają, że OFE w praktyce
stają się zbędne, skoro wypłata świadczeń nie ma mieć charakteru kapitałowego,
lecz ma opierać się w całości na finansowaniu emerytur przez osoby aktualnie
pracujące. Trudno obronić też propozycję obowiązkowych wpłat do OFE w sytuacji,
gdy część ich środków może nie być przeznaczana na cele emerytalne. Dodatkowo
przeniesienie środków do FUS w momencie przejścia na emeryturę generować będzie
podaż papierów wartościowych bez generowania analogicznego popytu, co prowadzić
może do sztucznego zaniżania wartości aktywów i w efekcie zaniżania poziomu
emerytur. Obniżenie części składki przekazywanej do OFE skutkować będzie
negatywnie dla rozwoju polskiego rynku kapitałowego i jego stabilizującej roli
dla gospodarki. Jednocześnie w pogarszającej się sytuacji demograficznej Polski
całość świadczeń będzie musiała być sfinansowana z obciążeń osób pracujących w
trakcie wypłaty emerytur, co długoterminowo znacząco pogarsza sytuację finansów
publicznych i przejrzystość naszego systemu finansowego. W efekcie dla
osiągnięcia krótkoterminowych efektów statystycznych, związanych z
nieprzyjmowaniem przez UE do wiadomości, że OFE stanowią część systemu
zabezpieczenia społecznego, dojdzie do znaczącego pogorszenia sytuacji
przyszłych pokoleń.
W przygotowanym przez Ministerstwo Finansów planie
konsolidacji finansów publicznych znalazły się propozycje m.in. zniesienia
limitów inwestycyjnych, co także obniżyłoby bezpieczeństwo inwestycji OFE i
groziło wypływem środków przyszłych emerytów za granicę oraz obciążenie ich
także ryzykiem kursowym. Ponadto zaproponowano objęcie powszechnym systemem
emerytalnym nowo wstępujących do służb mundurowych, ale dopiero od roku 2012. Ta
ostatnia propozycja jest zgodna z pierwotnym kształtem reformy emerytalnej, ale
przesunięcie jej wprowadzenia dopiero na rok 2012 znacząco ogranicza zarówno
pozytywne skutki takiej zmiany, jak i realność jej wprowadzenia.
Kwestią
zmian w systemie emerytalnym zajmowała się także Rada Gospodarcza przy
premierze, która według doniesień prasowych pozytywnie odniosła się do pomysłu
finansowania całości świadczeń ze składek osób pracujących w momencie wypłaty.
Nad propozycjami zmian na zlecenie rządu pracuje też Centrum im. Adama Smitha,
którego przedstawiciele opowiadają się za tzw. systemem kanadyjskim (czyli
niskie świadczenie z części repartycyjnej mające charakter tzw. renty starczej i
część kapitałowa zarządzana publicznie).
W sprawach kształtu systemu
emerytalnego wypowiada się też szef doradców premiera, który forsuje
wprowadzenie tzw. benchmarku (testowania wzorcowego) zewnętrznego inwestycji OFE
(co prowadziłoby do upodobnienia polityki inwestycyjnej OFE), podwyższenie
limitów inwestycji zagranicznych i inne zmiany zwiększające ryzyko inwestycyjne
ponoszone przez członków OFE.
W toku dyskusji nad zmianami w systemie
emerytalnym minister pracy i polityki społecznej zaczęła sugerować zniesienie
obowiązkowego członkowstwa w OFE, choć nie przybrało to – jak na razie – formy
oficjalnego projektu. Skutki takiej decyzji byłyby podobne jak wcześniejszych
propozycji MPiPS – zwiększenie obciążeń przyszłych pokoleń przy jednoczesnym
ukryciu tych zobowiązań poza budżetem, co statystycznie obniżyłoby poziom
deficytu i zadłużenia sektora finansów publicznych na potrzeby Unii Europejskiej
i przyjęcia euro.
Jak widać z tego przeglądu, nikt obecnie nie pracuje nad
brakującą ustawą o dożywotnich emeryturach kapitałowych (wypłatę tych świadczeń
można byłoby powierzyć np. zakładom ubezpieczeń na życie, co pozwoliłoby uniknąć
tworzenia wyspecjalizowanych zakładów emerytalnych, oprzeć się na emeryturach
rodzinnych, waloryzowanych do inflacji, wyliczanych według tablic dalszej
oczekiwanej długości życia odrębnych dla poszczególnych płci), dyskusje idą
raczej w kierunku odwrotu od OFE w ogóle lub przynajmniej ograniczenia ich roli
w systemie, co prawadziłoby do zwiększenia obciążeń przyszłych pokoleń albo do
dalszej deregulacji rynku OFE (mimo że to właśnie deregulacja była przyczyną
obecnego kryzysu finansowego), w celu zwiększenia kosztów i ryzyka ponoszonego
przez członków OFE. Niestety, w mojej ocenie, kierunek ten jest zdecydowanie
niekorzystny dla członków otwartych funduszy emerytalnych czy szerzej – dla osób
objętych systemem ubezpieczeń społecznych. W przypadku przeforsowania propozycji
Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w miejsce systemu zakładającego oparcie
świadczenia emerytalnego częściowo na rynku pracy (część emerytury finansowana
przez FUS), a częściowo na rynku kapitałowym (OFE i następnie okresowe emerytury
kapitałowe i dożywotnie emerytury kapitałowe) powstanie system praktycznie w
całości oparty na rynku pracy, mimo pogarszającej się sytuacji demograficznej w
Polsce. Przyjęcie propozycji deregulacyjnych prowadzić natomiast będzie do
zwiększenia ryzyka inwestycyjnego i kosztów ponoszonych przez członków OFE, w
efekcie może doprowadzić do obniżenia poziomu emerytur i osłabienia polskiego
rynku kapitałowego (ten ostatni skutek wystąpi także w przypadku realizacji
propozycji MPiPS).

Paweł Pelc

Autor jest wiceprezesem Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego Urzędu Nadzoru nad
Funduszami Emerytalnymi (UNFE).