ABC prezydencji
Już za dwa tygodnie przejmiemy przywództwo Unii Europejskiej. Warto
wytłumaczyć, na czym dokładnie polega zjawisko, o którym będziemy tak wiele
mówić w tym roku.
Prezydencja jest swojego rodzaju instytucją na tyle ważną, że niektórzy nawet
piszą to słowo wielką literą. Tymczasem prezydencja oznacza po prostu
przewodniczenie i chodzi tu głównie o przewodniczenie obradom.
Kraj, który przewodniczy obradom Unii Europejskiej, w jakimś stopniu staje się
gospodarzem UE względem pozostałych członków. W spotkaniach Rady Ministrów UE
miałem okazję uczestniczyć wielokrotnie. Widziałem, jak każdorazowo minister
przewodniczący obradom jest traktowany przez innych ministrów Unii jako główny
decydent spotkania, z którego zdaniem należy się liczyć przede wszystkim.
Prezydencja w UE oznacza głównie przewodniczenie Radzie Ministrów Unii
Europejskiej oraz jej organom przygotowawczym – grupom roboczym wraz ze
szczeblem ambasadorskim tzw. COREPER. Dzięki temu można w sposób bardzo
skuteczny wpływać na kształt prawa europejskiego przez 6 miesięcy.
Kraj prezydencji organizuje także, oprócz formalnych posiedzeń Rady Ministrów UE,
spotkania nieformalne w kraju prezydencji. Podczas polskiego przewodniczenia
takie spotkania odbędą się w pięciu różnych miastach naszego kraju. Na tych
nieformalnych posiedzeniach ministrów przygotowywane są często, w tzw.
nieoficjalnej atmosferze, stanowiska i decyzje, które za kilka tygodni będą
przyjmowane już oficjalnie w Brukseli. W czasie austriackiej prezydencji bardzo
trudne do wynegocjowania porozumienie w sprawie dyrektywy usługowej było
przygotowane na nieformalnych spotkaniach w Austrii, a przyjęte zostało kilka
tygodni później w Brukseli.
Prezydencja w hierarchii UE
Prezydencja w UE nie burzy w niczym struktury decyzyjnej organów unijnych, ale
jest dodatkowym spoiwem całego systemu. Mówi się, że jest ona wartością dodaną
do funkcjonowania UE. Podobnie jak jakość cementu podczas budowy domu. Nawet
najlepszy architekt nie zagwarantuje solidnego domu, gdy cement nie jest takiej
jakości, jak trzeba.
Najbardziej spektakularnym obrazem w czasie prezydencji jest tzw. szczyt
europejski, czyli posiedzenie Rady Europejskiej – spotkanie szefów państw i
rządów. Odbywa się dwa razy w Brukseli podczas danej prezydencji. Pamiętajmy
jednak, że te ładne, telewizyjne obrazki ze spotkań premierów i prezydentów nie
oznaczają, że przyjmuje się tam akty prawne. Rada Europejska poprzez swoich
premierów i prezydentów określa tylko kierunki rozwoju Unii i prac nad aktami
prawnymi. Szczyt europejski trwa tylko dwa dni, a prezydencja – przez pół roku.
Komisja niczym architekt
Architektem w systemie UE jest Komisja Europejska. To właśnie ten organ ma
przyznane traktatowo prawo składania propozycji aktów normatywnych – inicjatywę
ustawodawczą, i przestrzegania procedur. Nawet jeśli formalnie może to robić,
np. w tzw. w zwykłej procedurze prawodawczej (czyli procedurze współdecydowania)
z innymi organami, to jednak zdanie Komisji Europejskiej jest decydujące w
procesie proponowania aktów normatywnych. Żaden rząd nie ma formalnego prawa
wydawania poleceń ogromnemu aparatowi urzędniczemu Komisji.
Zgodnie z prawem europejskim Komisja jest także strażniczką traktatów – czuwa
nad przebiegiem prac legislacyjnych. Z chwilą wyboru komisarzy oraz mianowania
wysokich urzędników KE, kończy się formalna kontrola państw nad tymi osobami.
Podczas jednego ze spotkań, kiedy negocjowana była przywołana powyżej dyrektywa
usługowa, jeden z dyrektorów Komisji zwrócił się do przedstawicieli 27 państw UE
z komunikatem, żeby w ogóle nie zabierali głosu na temat pewnych rozwiązań, a
Komisja nawet nie będzie tłumaczyć, dlaczego. Urzędnicy Komisji mają niekiedy
opinię aroganckich. W tej konkretnej sprawie razem z przedstawicielami nowych
członków UE poprosiliśmy prezydencję, aby Komisja nie zabraniała krajom
członkowskim wyrażać opinii na tematy, które są dla nas ważne.
Rada UE, czyli element demokratyczny
Największe znaczenie odgrywa prezydencja na szczeblu ministrów UE. Organem
najbardziej podatnym na wpływy prezydencji jest więc Rada Ministrów UE, zwana
krótko Radą UE, czyli ministrowie 27 krajów z poszczególnych dziedzin. Podczas
prowadzenia przez nich obrad można wpływać na rezultat prac tak, aby był on
bliski stanowisku kraju prezydencji, a zarazem był do zaakceptowania przez
innych. Pamiętam, jakiej żonglerki negocjacyjnej musiał dopuścić się minister
austriacki, aby zakończyć negocjacje na temat dyrektywy usługowej. Austria jest
niewielkim krajem, ale pokazała tu ogromną skuteczność. Uregulowała kwestie
dyrektywy usługowej po swojej myśli, ograniczając ryzyko pracy "na czarno" na
terenie Unii poprzez doprowadzenie do szerokiej debaty na ten temat. Nowe kraje
członkowskie były z tego bardzo zadowolone, gdyż ta dyrektywa już wtedy nazwana
została przez prasę "dyrektywą polskiego hydraulika". W tym czasie bowiem w
Europie rynek usług budowlanych zaczynał być faktycznie zdobywany przez
pracowników z krajów tzw. nowej Unii, czego obawiały się państwa tzw. starej
Unii. Zarazem większość krajów zachodnich potrzebowała naszych pracowników
budowlanych. Byli lepsi i tańsi. Nikt jednak z ministrów krajów zachodnich nie
chciał tego oficjalnie przyznać. Ministrowie krajów Europy Środkowo-Wschodniej
mówili natomiast o tym głośno. Komisja podchodziła do tej sprawy zbyt
technokratycznie, blokując momentami porozumienie. Dzięki austriackiej
prezydencji osiągnięto konsensus, w którym przyjęto dyrektywę i nałożono na
administrację wszystkich krajów członkowskich obowiązek respektowania zasady
swobody świadczenia usług. Od tamtej pory większość pracowników budowlanych
zaczęła pracować legalnie. Prezydencja austriacka ogłosiła zakończenie prac nad
dyrektywą usługową jako swój największy sukces.
Parlament Europejski, czyli nadzór
Jeśli uznamy Komisję Europejską za architekta aktów prawnych, a Radę Ministrów
UE za głównego zleceniodawcę, a zarazem mieszkańca i odbiorcę prawa płynącego z
Unii Europejskiej, to funkcja Parlamentu Europejskiego jest w największym
skrócie kontrolna. Parlament przyjmuje akty prawne, zgłasza poprawki na każdym
etapie prac. Do członków parlamentu najprostszy jest dostęp ze strony wyborców.
Po traktacie lizbońskim PE uzyskał nominalnie większe wpływy na tworzenie prawa,
ale praktyka funkcjonowania organów Unii działa jeszcze zbyt często w oparciu o
stare mechanizmy. W najbliższym czasie najważniejszy z punktu widzenia finansów
UE będzie projekt budżetu UE na lata 2014-2020. Komisja budżetowa Parlamentu
Europejskiego już niedługo wypowie się na ten temat. Wiele propozycji PE jest
jednak spektakularnie odrzucanych przez Radę, czyli ministrów państw
członkowskich.
Jedno jest pewne, prezydencja w UE to duże wyzwanie i szansa na pokazanie, co
dany kraj potrafi lub nie. Następna prezydencja Polski w UE przypadnie dopiero w
roku 2025.
Dariusz Sobków
Autor był przedstawicielem Polski w Komitecie Stałych Przedstawicieli przy
Unii Europejskiej.