Duża większość dla EMS

Możliwość ustanowienia europejskiego mechanizmu stabilizacyjnego
(EMS) musi być kwalifikowana jako rozszerzenie kompetencji Unii Europejskiej –
wskazują eksperci w opracowaniach przygotowanych na zlecenie Biura Analiz
Sejmowych. Wnioski? Uchwalenie ustawy ratyfikującej powinno się odbyć
większością dwóch trzecich głosów, czyli tak, jak wnioskuje Prawo i
Sprawiedliwość – dowiedział się "Nasz Dziennik".

Na dzisiejszym posiedzeniu połączonych sejmowych komisji: ds. Unii Europejskiej
oraz Spraw Zagranicznych, odbędzie się pierwsze czytanie poselskiego projektu
uchwały Prawa i Sprawiedliwości w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o
funkcjonowaniu UE w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw
członkowskich, których walutą jest euro.

Kością niezgody jest tryb, w jakim nastąpi ratyfikacja. Mechanizm
stabilizacyjny umożliwia np. kontrolę budżetów narodowych przez instytucje
ponadnarodowe. Zgodę na ratyfikację musi wydać Sejm w formie ustawy. Prawo i
Sprawiedliwość chce, aby ratyfikacja nastąpiła w trybie artykułu 90 Konstytucji
RP – zgodnie z nim ustawa może być uchwalona tylko większością dwóch trzecich
głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. To – zdaniem
wnioskodawców – jest istotne z punktu widzenia suwerenności państwa.

– Sprawa jest bardzo poważna – przekazuje się kompetencje polskiego państwa.
Jednak pani marszałek Ewa Kopacz zdecydowała, że pierwsze czytanie ma się odbyć
na posiedzeniu komisji, by kwestia ta nie wyszła na plenum. Osobiście uważam, że
kwestia powinna być dyskutowana na plenum, gdyż sprawa jest niezwykle istotna
także dla ładu prawnego w Polsce. To rozstrzygnięcie będzie miało daleko idące
konsekwencje dla kształtowania się relacji między Polską a Unią Europejską –
komentuje prof. Krzysztof Szczerski, wnioskodawca projektu uchwały. Tego samego
zdania jest prof. Krystyna Pawłowicz, konstytucjonalista. – Spór dotyczy tego,
czy przekazanie kompetencji odnośnie do polskich finansów, polskiego budżetu
jest przekazaniem naszej suwerenności. Oczywiście, że jest. Platforma
Obywatelska chce tę kwestię uchwalić zwykłą ustawą, stąd propozycja zastosowania
art. 89 Konstytucji. Ale mamy też art. 90 Ustawy Zasadniczej, który mówi o tym,
że przekazanie pewnych kompetencji władzy państwowej na rzecz UE może się
odbywać na mocy zdecydowanej większości konstytucyjnej – wskazuje prof.
Pawłowicz, poseł PiS.

89:90

Przedmiot sporu to ratyfikacja decyzji Rady Europejskiej o zmianie art. 136
Traktatu o funkcjonowaniu UE w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw,
które jako swoją walutę przyjęły euro. W ubiegłym roku Komisja Europejska
zgodziła się na propozycję Rady dotyczącą wprowadzenia do art. 136 traktatu
nowego ustępu 3. Zgodnie z nim państwa członkowskie z euro mogą ustanowić
mechanizm stabilizacyjny. Uruchamia się go, kiedy jest to konieczne do
zagwarantowania stabilności całej strefy euro. Takie rozwiązanie, w ocenie KE,
miałoby służyć wzmocnieniu zarządzania gospodarczego i nadzoru nad budżetami
państw członkowskich w ramach całej tej strefy. Rada wezwała państwa
członkowskie do szybkiego rozpoczęcia krajowych procedur ratyfikacyjnych – tak
aby decyzja weszła w życie 1 stycznia 2013 roku.
Zgodnie z polskim prawodawstwem decyzja o zmianie art. 136 traktatu musi
podlegać procedurze ratyfikacyjnej, a konkretnie zgodę na ratyfikację musi wydać
Sejm. Musi ona być poprzedzona wnioskiem ministra finansów do rządu, który
dopiero po uzyskaniu ustawowej zgody Sejmu może przedłożyć go do ratyfikacji
prezydentowi. Obecnie w Sejmie są dwa projekty dotyczące ratyfikacji decyzji
Rady Europejskiej. Pierwszy, rządowy, proponuje zastosowanie trybu art. 89
Konstytucji RP. Drugi, autorstwa PiS, proponuje zastosowanie art. 90.

Spór o skutki dla budżetu

Artykuł 89 Konstytucji stwierdza, że zasady oraz tryb zawierania,
ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych (w tym sojuszy, układów
politycznych) określa ustawa przyjęta zwykłą większością głosów. Tak więc w
przypadku ratyfikacji zmiany traktatu o UE zastosowanie tego zapisu Ustawy
Zasadniczej – biorąc pod uwagę większość koalicyjną w Sejmie – byłoby właściwie
równoznaczne z przyjęciem ustawy w takim kształcie, w jakim proponuje ją rząd. A
ten obstaje za ratyfikacją zmiany traktatu. Z uzasadnienia projektu rządowego
wynika, że ustanowienie europejskiego mechanizmu stabilności nie niesie ze sobą
skutków finansowych dla polskiego budżetu – EMS tworzą bowiem jedynie kraje
członkowskie strefy euro, a więc nie obejmuje on Polski. W ocenie rządu,
ustanowienie mechanizmu stabilizacyjnego nie zmienia kompetencji instytucji UE w
stosunku do monitorowania polityki ekonomicznej i finansowej państw
członkowskich.

Zgoła innego zdania jest prof. Krzysztof Szczerski, poseł PiS, w latach
2007-2008 wiceminister spraw zagranicznych oraz podsekretarz stanu w Urzędzie
Komitetu Integracji Europejskiej. – Sama zmiana art. 136 nie zwiększa
kompetencji Unii Europejskiej. Ale nie można jej czytać w oderwaniu od
istniejącego już i parafowanego traktatu europejskiego mechanizmu
stabilizacyjnego, który nakłada nowe obowiązki na państwa członkowskie – zauważa
parlamentarzysta. Chodzi o to, że traktat o EMS oddaje zarządzanie zgromadzonymi
tam środkami takim ciałom jak m.in. Rada Zarządzająca i Rada Dyrektorów. To
oznacza, że potencjalnie przekazane przez Polskę do EMS środki publiczne
podlegają decyzjom ciał ponadnarodowych. Zdaniem prof. Szczerskiego, uchwalenie
ustawy ratyfikującej decyzję Rady Europejskiej w trybie proponowanym przez rząd
będzie miało wymierne skutki dla polskiego budżetu. – To, że Polska nie jest
obecnie w strefie euro, to jest jedynie stan przejściowy. Polska w traktacie
akcesyjnym zobowiązała się do wejścia do eurostrefy – a zatem wszystkie decyzje
traktatowe dotyczące tej kwestii potencjalnie dotyczą także nas – zauważa prof.
Krzysztof Szczerski. – Mechanizm stabilności, który ma wejść poprzez artykuł
136, jest obowiązkowy dla całej strefy euro. Nie będzie więc możliwości
odstąpienia od niego, kiedy Polska do eurostrefy wejdzie. On de facto nas
obowiązuje, tylko jest oddalony w czasie – zaznacza. Potwierdza to zresztą punkt
5 preambuły traktatu o EMS, który mówi, że członkostwo w pakcie fiskalnym jest
automatyczne po przyjęciu waluty euro wraz ze wszystkimi obowiązkami i prawami.

Eksperci mają głos

Zdaniem posła wnioskodawcy, właściwe byłoby zastosowanie art. 90 Ustawy
Zasadniczej. Powód? Przepis ten zakłada uchwalenie ustawy ratyfikującej
większością dwóch trzecich głosów. Jest to istotne, zważywszy na aktualny układ
sił w parlamencie. Ponadto ten zapis Konstytucji przyjmuje rozwiązanie
alternatywne – otóż zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej może być wyrażona
w referendum ogólnokrajowym. "Nasz Dziennik" dotarł do opinii prawnych w pełni
potwierdzających ten tok myślenia. Autorem jednej z nich, przygotowanej na
zlecenie Biura Analiz Sejmowych, jest dr hab. Marek Szydło, kierownik Zakładu
Prawa Konkurencji i Regulacji Sektorowej Wydziału Prawa, Administracji i
Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Ekspert powołuje się na orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2010 r., który stwierdził, iż
zastosowanie właśnie art. 90 jest gwarancją zachowania tożsamości konstytucyjnej
Rzeczypospolitej. "Istotą art. 90 Konstytucji jest gwarancyjny z punktu widzenia
suwerenności Narodu i państwa sens zawartych w nim ograniczeń" – stwierdził TK.
Trybunał orzekł, że przepisy art. 90 należy stosować w odniesieniu do zmian
postanowień traktatowych stanowiących podstawę Unii Europejskiej, które
następują w inny sposób aniżeli w drodze umowy międzynarodowej, jeżeli zmiany te
powodują przekazanie kompetencji na rzecz UE.

Doktor hab. Marek Szydło podziela argumentację prof. Szczerskiego. Jak
zauważa ekspert, już sama przewidziana w art. 136 ust. 3 traktatu możliwość
ustanowienia mechanizmu stabilizacyjnego musi być kwalifikowana jako
rozszerzenie kompetencji Unii Europejskiej. – Utworzenie i funkcjonowanie [EMS –
red.] będzie się przejawiało (…) we wpływaniu i ingerowaniu w te aspekty
polityki wewnętrznej państw członkowskich strefy euro, które dotyczą kwestii
stricte pieniężnych – stwierdza naukowiec.

Ku zastosowaniu art. 90 skłania się także prof. dr hab. Zdzisław Galicki,
dyrektor Instytutu Prawa Międzynarodowego Uniwersytetu Warszawskiego, który
również dokonał analizy prawnej na polecenie Biura. "(…) w rezultacie
zastosowania tego trybu mamy do czynienia z możliwością maksymalnego
zabezpieczenia interesów państwa, a to poprzez umożliwienie wyrażenia zgody na
ograniczenie wykonywania uprawnień suwerennych państwa większością głosów
znacznie trudniejszą do osiągnięcia aniżeli w przypadku zastosowania art. 89
ust. 1 Konstytucji RP" – twierdzi prof. Galicki. Jego zdaniem, rozstrzygnięcie
tego dylematu prawnego utrudnia jednak fakt, że w prawie polskim nie ma nadal "w
miarę precyzyjnego" uregulowania prawnego procedury wyrażania zgody na związanie
RP uchwałami organizacji międzynarodowych, w tym w szczególności uchwałami
organów unijnych.

– Sprawa wyboru trybu ratyfikacji nie jest kwestią techniczną i formalną. To
sprawa szacunku dla praw Rzeczypospolitej. Wybór art. 90 oznacza, że Sejm nie
godzi się na to, by przekazywać kompetencje polskiego państwa nowym instytucjom
europejskim bocznymi drzwiami. Takie decyzje Sejm powinien bowiem podejmować
świadomie i decyzją całej Izby, przy zastosowaniu wymogu podwyższonej większości
głosów. Tymczasem prawda jest taka, że obóz władzy boi się decyzji o skierowaniu
ustawy w trybie tego artykułu, bo nie chce rozmawiać z opozycją. Dlatego
próbujemy skłonić rząd do zmiany decyzji za pomocą naszego projektu uchwały. Mam
nadzieję, że rząd pójdzie po rozum do głowy i nie będzie próbował forsować tej
ratyfikacji siłą – puentuje prof. Krzysztof Szczerski.

Anna Ambroziak