Strategia dla strategii

Zespół Doradców Strategicznych Premiera przedstawił do konsultacji
społecznych dokument zatytułowany "Długoterminowa Strategia Rozwoju Kraju –
Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności". Wyjątkowo obszerny, bo ponad
300-stronicowy, raport w założeniach ma się skupiać na przedstawieniu
najważniejszych wyzwań, jakie w dłuższej perspektywie czasowej stoją przed
naszym państwem, oraz sformułowaniu kluczowych zadań i projektów, jakie należy
zrealizować, by zapewnić Polsce zrównoważony rozwój społeczny i gospodarczy.
Niestety, wnikliwa analiza rządowego dokumentu pod kątem polityki demograficznej
i prorodzinnej rozczarowuje powierzchownością, ideologizacją i niechęcią do
korzystania z doświadczeń skuteczniejszych w tym obszarze państw europejskich.

Autorzy Strategii wydają się zdawać sobie sprawę z nadchodzącego kryzysu
demograficznego. Brakuje jednak pokazania w dokumencie rzeczywistych rozmiarów
nadciągającej katastrofy. Strategia odnosi się wyłącznie do zmian, jakie
nastąpią w ciągu najbliższych 20 lat. Tymczasem to właśnie kolejny taki okres
będzie najbardziej drastyczny. Prognozuje się, że o ile w 2030 r. liczba
ludności Polski spadnie do 36 mln osób, to w 2050 r. już do 32,5 mln osób.
Proponując mechanizmy na rzecz poprawy sytuacji demograficznej, trzeba mieć na
uwadze tę dłuższą perspektywę.

Zdaje się, że złagodzona, krótkoterminowa diagnoza autorów raportu wynika z
niedostatecznego docenienia wagi zagrożenia katastrofą demograficzną. Po
pierwsze, w obszernym dokumencie brakuje szerszego odniesienia się do
konkretnych danych liczbowych. Nie znajdziemy w nim analizy problemu w
kontekście doświadczeń i projekcji demograficznych dotyczących innych państw
europejskich. Wreszcie zagrożenie spadkiem liczby ludności i niekorzystnych
zmian w jej strukturze wiekowej powinno zostać wskazane jako jeden z kluczowych
dylematów rozwojowych Polski, a skuteczne zwalczanie wspomnianych problemów
powinno się znaleźć w wyliczeniu krytycznych funkcji, jakie musi pełnić państwo
polskie. Za daleko niewystarczające trzeba uznać uwzględnienie w katalogu 100
kluczowych projektów do realizacji wyłącznie jednego ogólnie brzmiącego
postulatu: "Promocja dzietności poprzez zmniejszenie kosztów związanych z opieką
oraz wychowaniem dzieci, szczególnie wynikających z łączenia kariery zawodowej z
życiem rodzinnym". W mojej ocenie, w katalogu tym powinno znaleźć się wiele
bardziej szczegółowych i konkretnych projektów w zakresie polityki prorodzinnej.

Co więcej, nie sposób zgodzić się z tezami raportu, jakoby negatywne trendy
demograficzne wynikały wyłącznie "z przemian kulturowych i cywilizacyjnych
wykraczających w dużej mierze poza możliwości oddziaływania na poziomie krajowym
(np. przemiany modelu rodziny, zmiany w stylu życia, w którym coraz większe
znaczenie odgrywa aktywne spędzanie czasu wolnego) czy też poprzez udział
naszego kraju w Unii Europejskiej czy Radzie Europy". Jeszcze większe zdziwienie
budzi konkluzja autorów, iż główny ciężar Strategii winien zostać położony nie
na przeciwdziałanie tym trendom, ale dostosowanie się do nich! Ocena taka może
odpowiadać rozpowszechnionym stereotypom, ale przegrywa z faktami. Należy
przeciwstawić jej wnioski wynikające z doświadczeń takich państw, jak Francja,
Szwecja, Wielka Brytania czy Norwegia, które poprzez aktywną, przemyślaną i
nastawioną na zwiększenie urodzin dzieci politykę prorodzinną potrafiły
skutecznie w ostatnich latach utrzymywać wskaźnik dzietności w okolicach poziomu
2,0 (średnio dwoje dzieci na kobietę). A w Irlandii i Islandii udało się
istotnie przekroczyć ten poziom. Trudno przecież uznać, że społeczeństwa tych
krajów funkcjonują w innym otoczeniu kulturowym lub cywilizacyjnym i
zrealizowane tam rozwiązania przeciwdziałające skutecznie niekorzystnym
zjawiskom demograficznym nie mogą być inspiracją w polskich warunkach.

Aktywizacja polityki prorodzinnej

Jednym z głównych celów Strategii powinno być więc zahamowanie negatywnych
trendów demograficznych poprzez realizację efektywnej polityki prorodzinnej, a
nie tylko dostosowanie się do nieuchronnych według autorów raportu procesów. W
wymiarze konkretnym cel ten powinien sprowadzać się do założenia osiągnięcia
wskaźnika dzietności na poziomie odpowiadającym zastępowalności pokoleń, a więc
2,2 w 2030 roku.

Przedstawienie propozycji mechanizmów polityki prorodzinnej powinno zostać
poprzedzone wnikliwą analizą wielkości przeznaczanych na nią środków publicznych
i możliwości ich zwiększenia. Z publicznie dostępnych danych OECD wynika, że w
roku 2007 Polska przeznaczyła na ten cel mniej niż 1,4 proc. PKB. Tymczasem
wszystkie wspomniane kraje europejskie, których wskaźnik dzietności kształtował
się w okolicach i powyżej poziomu 2,0, wydawały na politykę prorodzinną ponad
2,6 proc. PKB, a największe z nich, takie jak Wielka Brytania czy Francja,
więcej niż 3,5 proc. PKB. Prowadzi to do wniosku, że dla zahamowania negatywnych
trendów demograficznych Strategia powinna zakładać istotne, przynajmniej
dwukrotne zwiększenie środków publicznych przeznaczanych w Polsce na politykę
prorodzinną.

W Strategii brakuje również analizy konkretnych, obecnie stosowanych
mechanizmów polityki prorodzinnej pod kątem przeznaczanych środków, efektywności
i wpływu lub jego braku na decyzję co do posiadania dzieci. Autorzy nie wskazują
również, które z nich i w jakim zakresie powinny zostać zlikwidowane lub
zmodyfikowane. W postulowanych zmianach modelu polityki prorodzinnej brakuje
natomiast rozważenia propozycji rozwiązań znanych z krajów
zachodnioeuropejskich.

Wartych analizy mechanizmów wspierania rodzicielstwa jest bardzo wiele:
płatne urlopy wychowawcze, powszechne zasiłki rodzinne istotnie pokrywające
koszty utrzymania dzieci, wprowadzenie rodziny jako podmiotu opodatkowania w
podatku dochodowym, możliwość płacenia przez osoby wychowujące dzieci niższych
składek na ubezpieczenia społeczne, obniżenie stawek podatku od towarów i usług
na niektóre towary i usługi związane z wychowywaniem i utrzymywaniem dzieci czy
prowadzenie polityki mieszkaniowej preferującej rodziny z małymi dziećmi.

Polityka prorodzinna to nie pomoc socjalna

Doświadczenia krajów zachodnioeuropejskich pokazują, że polityka prorodzinna
odnosi sukcesy tam, gdzie nie ma charakteru pomocy socjalnej, lecz jest
ukierunkowana na wsparcie dla wszystkich rodzin bez względu na osiągane przez
nie dochody. Jej podstawowym zadaniem nie jest bowiem likwidacja nierówności
społecznych czy obszarów ubóstwa, ale zniesienie barier ekonomicznych, które
zniechęcają do posiadania kolejnych dzieci lub odwlekają decyzje w tym zakresie
w czasie. Bariery te dotykają nie tylko osób najbiedniejszych, ale również
niekorzystających z pomocy społecznej czy nawet średnio zarabiających, które
wobec braku wsparcia ze strony państwa w zakresie ekonomicznych kosztów
utrzymania dzieci nie decydują się na potomstwo z obawy przed pogorszeniem
sytuacji budżetów domowych. Pomoc społeczna dla najbiedniejszych jest odmiennym
od polityki prorodzinnej zadaniem państwa i oba te obszary powinny być
traktowane odrębnie.

Rola państwa w życiu społecznym powinna podlegać daleko posuniętemu
samoograniczaniu. Dlatego aktywizacja polityki prorodzinnej, konieczna w obliczu
zagrażającej katastrofy demograficznej, powinna być traktowana jako
usprawiedliwione nadzwyczajnymi okolicznościami rozwiązanie wyjątkowe. W
konsekwencji stosowane rozwiązania powinny być konstruowane tak, by nie były
uciążliwe dla rodzin, nie stwarzały nadmiernych obowiązków biurokratycznych, nie
poddawały życia rodzinnego nadmiernej kontroli ze strony urzędów i służb
państwowych, pozostawiały rodzinom szeroką sferę autonomii co do decyzji
odnośnie do modelu życia rodzinnego czy zawodowego. Mechanizmy polityki
prorodzinnej powinny pozostawać neutralne i nie forsować jednej z możliwych
decyzji np. w zakresie wyboru modelu opieki nad małym dzieckiem przez rodziców,
momentu, w którym rodzice decydują się oddać dziecko do placówek opieki
zastępczej czy powrotu rodzica dotychczas opiekującego się dzieckiem na rynek
pracy. W tym kontekście niepokoją znajdujące się w Strategii sugestie, z których
wynika, że zaproponowane tam rozwiązania nie mają na celu eliminacji negatywnych
zjawisk demograficznych, ale realizację celów społecznych wynikających z założeń
ideologicznych. Za takie należy uznać choćby preferowanie określonego modelu
rodziny zakładającego stałe zaangażowanie obu rodziców na rynku pracy czy
wprowadzanie preferencji zastępczych form opieki nad najmłodszymi dziećmi w
stosunku do samodzielnego wychowywania ich przez rodziców.

W końcu poszukując strategii mogących uchronić polskie państwo i
społeczeństwo przed katastrofą demograficzną, trzeba stwierdzić, że środki
polityki prorodzinnej powinny być nakierowane nie na rodziny z jednym dzieckiem,
ale przede wszystkim rodziny wielodzietne, a w dalszej kolejności te z dwojgiem
dzieci. Bariery ekonomiczne nie mają zwykle znaczenia przy podejmowaniu decyzji
o posiadaniu pierwszego dziecka, natomiast w części rodzin z większą liczbą
dzieci powodują odkładanie czy wręcz rezygnację z decyzji o dalszym potomstwie.
Warto w tym kontekście przywołać doświadczenia francuskie, gdzie transfery
pieniężne w przeważającym stopniu są przeznaczane na rzecz rodzin z co najmniej
dwojgiem dzieci. Zdziwienie budzi niepodparty żadnymi argumentami czy badaniami
krańcowo odmienny wniosek zawarty w Strategii, według którego "obecny stan
wynika w dużej mierze z negatywnych doświadczeń związanych z pierwszą ciążą i
okresem opieki nad dzieckiem" i dlatego "kluczowe znaczenie mają działania
zmniejszające negatywne konsekwencje posiadania pierwszego dziecka".
Podkreślenia wymaga przy tym, że rodziny wielodzietne nie powinny być z
definicji traktowane jako zagrożony wykluczeniem społecznym klient opieki
socjalnej, ale podmiot polityki prorodzinnej usuwającej bariery ekonomiczne
związane z większymi kosztami utrzymania dzieci.

System opieki nad dziećmi

Kluczowym problemem sposobu realizowania polityki prorodzinnej jest wybór,
czy państwo powinno ją wyłącznie finansować (lub też umożliwiać finansowanie
przez rodziców poprzez zmniejszanie ich obciążeń fiskalnych czy parafiskalnych),
czy też bezpośrednio uczestniczyć w jej kreowaniu. Rozstrzygnięcie takiej
alternatywy dotyczy przede wszystkim systemu opieki zastępczej nad dziećmi przed
rozpoczęciem przez nich edukacji. W naszej ocenie, system opieki nad dziećmi
powinien opierać się na niepublicznych żłobkach czy przedszkolach. Doświadczenie
pokazuje, że państwo nie wywiązuje się w sposób efektywny finansowo z
utrzymywania systemu opieki, dlatego zadaniem władz publicznych powinno być
wyłącznie stworzenie systemu umożliwiającego powstawanie i utrzymywanie się
prywatnych instytucji tego rodzaju finansowanych ze środków publicznych lub
pochodzących bezpośrednio od rodziców, którzy korzystają w związku z tym z
preferencji podatkowych.

Zaprezentowane w Strategii szczegółowe rozwiązania prorodzinne trzeba uznać
za dalece niewystarczające. Oczywiście należy zgodzić się z niektórymi
postulatami (upowszechnienie elastycznych form pracy, zwiększenie dostępności
placówek opieki i różnorodności ich form), ale nie można oczekiwać, by w
przedstawionym w dokumencie kształcie wpływały one istotnie na zwiększenie
wskaźnika dzietności. Co więcej, część proponowanych rozwiązań w oczywisty
sposób nie może mieć realnego wpływu na sytuację demograficzną ze względu na
marginalne praktyczne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o posiadaniu dziecka
lub objęcie nimi bardzo małej grupy osób (wprowadzenie obligatoryjności urlopów
ojcowskich czy dofinansowania in vitro). Postulaty te wydają się formułowane
przede wszystkim ze względów ideologicznych, a nie z chęci sprostania wyzwaniu
społecznemu, gospodarczemu i kulturowemu, jakim jest starzejące się
społeczeństwo i dramatycznie niski wskaźnik dzietności w Polsce.

Michał Czarnik