Jakiej prokuratury potrzebujemy

Stosunkowo niedawne wydarzenia, czyli próba samookaleczenia się
prokuratora wojskowego płk. Mikołaja Przybyła oraz niedopuszczalne publicznie
zachowanie naczelnego prokuratora wojskowego gen. Krzysztofa Parulskiego
względem swojego cywilnego przełożonego prokuratora generalnego Andrzeja
Seremeta, wywołały szeroką dyskusję o stworzeniu nowej ustawy o prokuraturze i
powstaniu nowej prokuratury.

Rozgrywa się to niespełna dwa lata od całkowitego przemodelowania struktury
prokuratury powszechnej przez polityków Platformy Obywatelskiej, Polskiego
Stronnictwa Ludowego oraz Sojuszu Lewicy Demokratycznej przy sprzeciwie opozycji
i śp. prezydenta RP prof. Lecha Kaczyńskiego.

Degeneracja rangi prokuratora generalnego

Poprzez nowelizację ustawy o prokuraturze z 4 października 2009 r. rządzący
oddzielili stanowisko ministra sprawiedliwości od stanowiska prokuratora
generalnego. Stworzyli przy tym nieznane dotychczas w polskim systemie organów
publicznych określenie, że prokuratura jest organem ochrony prawnej, a
prokurator generalny naczelnym organem prokuratury. Ten wybieg prawny miał w
sferze medialno-marketingowej stworzyć wrażenie, że prokurator generalny jest
naczelnym organem państwa, a cała prokuratura organem ochrony prawa takim samym
jak wymienione w rozdziale IX Konstytucji organy kontroli państwowej i ochrony
prawa.

Nic bardziej błędnego. Ustawą tą bowiem zdegradowano pozycję prokuratora
generalnego w systemie władzy. Obecnie jest centralnym organem władzy takim
samym jak np. szef ABW czy CBA.

Nie wiem, co faktycznie oznacza określenie "organ ochrony prawnej".
Prokurator generalny nie ma przecież inicjatywy ustawodawczej, realnego wpływu
na budżet prokuratury, na system kształcenia nowych kadr prokuratorskich, a
także nie ma możliwości nagradzania wyróżniających się śledczych.

Prokuratura została też upartyjniona, podobnie jak polskie sądownictwo, o
czym się zresztą nie mówi. W skład zarówno Krajowej Rady Sądownictwa, jak i
Krajowej Rady Prokuratury wchodzą politycy z reguły z partii rządzących, którzy
mają bezpośredni wpływ na nominowanie nowych sędziów i prokuratorów oraz
awansowanie innych na wyższe stanowiska służbowe. Politycy decydują także o
powołaniach i odwołaniach zastępców prokuratora generalnego oraz o losie
prokuratora generalnego w razie nieprzyjęcia przez prezesa Rady Ministrów jego
corocznego sprawozdania.

Jeśli spojrzymy na obecny model prokuratury, to możemy stwierdzić, że wywodzi
się on wprost z czasów fizycznego niszczenia patriotów. Oddzielona od władzy
wykonawczej prokuratura PRL powołana została ustawą z 20 lipca 1950 r. o
Prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej, a wprowadzony wówczas kształt polskiej
prokuratury oparto w dużym stopniu na wzorach stalinowskiej prokuratury
sowieckiej. Prokurator generalny był formalnie niezależny i podlegał Radzie
Państwa. Jak było w rzeczywistości, dobrze wiemy.

Wszystkie wady tego nowego modelu prokuratury dostrzegał prezydent RP Lech
Kaczyński, który zawetował nowelizację ustawy. Niestety, większość parlamentarna
uważała inaczej.

Dwa lata "dziwoląga prawnego"

Po uchwaleniu wspomnianej reformy prokuratury Krajowa Rada Sądownictwa
przeprowadziła konkurs mający wyłonić dwóch kandydatów na prokuratorów
generalnych. Jak się zdaje, w czasie tej procedury konkursowej doszło co
najmniej do naruszenia prawa, ponieważ członkowie Krajowej Rady Prokuratury, w
tym politycy, bez zgody kandydujących, co najmniej niektórych, zażądali akt
osobowych prokuratorów, a następnie zapoznali się z nimi, nie mając do tego
żadnej podstawy prawnej wynikającej z ustawy (inaczej rzecz ma się z aktami
osobowymi sędziów).

Wyniki tak przeprowadzonego konkursu zmusiły prezydenta RP do wybrania, jak
należy sądzić, "mniejszego zła" i powołania na to stanowisko Andrzeja Seremeta,
sędziego niemającego żadnego doświadczenia w pracy prokuratorskiej. Prezydent
nie mógł chyba jednak postąpić inaczej, gdyż drugi kandydat, zdaniem wielu, nie
dawał rękojmi zachowania minimum niezależności prokuratorskiej.

Te dwa lata funkcjonowania – jak mówią niektórzy – "dziwoląga prawnego"
spowodowały konieczność kolejnej reformy prokuratury. Jeśli reforma ta jednak
będzie tak profesjonalna jak poprzednia, to pacjent nie przeżyje tej operacji.

Jeżeli intencją parlamentu, prezydenta RP i kierownictwa prokuratury jest
stworzenie faktycznie niezależnej w zakresie pracy śledczej i nowoczesnej
prokuratury, ta zmiana musi nastąpić za zgodą wszystkich liczących się sił
politycznych oraz obywateli RP.

Brak publicznej dyskusji

Bardzo poważnie należy rozpatrzyć koncepcję przeprowadzenia w tej sprawie
referendum i uzyskanie odpowiedzi, jakiego kształtu prokuratury życzą sobie
Polacy. Szczególnie wobec korporacyjnej postawy prokuratorów ujawnionej w
ostatnio opublikowanych badaniach. Według mediów, w ankiecie brało udział ponad
4,4 tys. prokuratorów wszystkich szczebli i pionów prokuratury, czyli ponad dwie
trzecie śledczych w kraju. 3105 opowiedziało się za podjęciem prac nad nową
ustawą. 218 prokuratorów uznało, że obecne regulacje wystarczająco gwarantują
niezależność prokuratury. Podobno większość ankietowanych wskazywała, że
potrzebne jest umieszczenie zapisów o prokuraturze w Konstytucji, a także
zapewnienie jej budżetowej autonomii. Natomiast likwidację prokuratury wojskowej
i przeniesienie prokuratorów wojskowych do prokuratury cywilnej poparło 2555
ankietowanych, przeciwnych było 1383 prokuratorów. Za likwidacją pionu
prokuratorskiego w IPN opowiedziało się 3004 pytanych, a 1170 było przeciw.

Niestety, wszystko wskazuje na to, że nie będzie takiej zgody i publicznej
dyskusji, a decyzje w zakresie polskiej prokuratury zapadną w zaciszu
politycznych gabinetów i przede wszystkim przy udziale adwokatów. Świadczy o tym
skład zespołu powołanego przez prokuratora generalnego Andrzeja Seremeta do
opracowania propozycji założeń do projektu ustawy o prokuraturze. W skład
zespołu weszli czynni adwokaci, tacy jak Zbigniew Ćwiąkalski, Piotr Kardas czy
sędzia SN Tomasz Grzegorczyk, wykładowca akademicki Piotr Winczorek oraz
prokuratorzy wykonujący obowiązki w Prokuraturze Generalnej.

Cóż za skład! Sami fachowcy. Część z nich zresztą brała udział w stworzeniu
obecnego kształtu prokuratury. Na pewno dają oni rękojmię różnorodności poglądów
i jasnego utytułowania prokuratury w systemie władzy. A gdzie przedstawiciele
prokuratorów śledczych – liniowych, a gdzie przedstawiciele związku zawodowego i
stowarzyszeń czy innych organizacji prawniczych i obywatelskich. No cóż, chyba
nie było takiej potrzeby.

O braku woli szerokich konsultacji świadczą też wypowiedzi ministra
sprawiedliwości oraz przebieg konferencji naukowej zorganizowanej 25 stycznia
2012 roku w Sądzie Najwyższym. Przekrój interlokutorów naprawdę przedni.
Szczególnie, jak dowiadujemy się z relacji uczestników, zabrzmiał głos adwokata
Jana Widackiego, jeszcze niedawno oskarżonego o przestępstwo (prawomocnie
uniewinnionego przez sąd rejonowy wobec niezaskarżenia wyroku przez
prokuraturę). Na konferencję podobno zaproszono tylko wybranych przedstawicieli
środowiska.

Niestety, niepokojąco brzmią zapowiedzi ministra sprawiedliwości bliższego
podporządkowania prokuratora generalnego Sejmowi czy parlamentowi. Niewątpliwie
takie próby spowodują jeszcze większy chaos organizacyjno-kadrowy w prokuraturze
i mogą, bez formalnej odpowiedzialności władzy wykonawczej oraz naruszając art.
146 ust. 4 pkt 7, zwiększyć polityczne wpływy na prokuraturę. Pomysł ten jest
najpewniej przejawem desperacji obecnie rządzących, którzy bronią zachowania
formalnej niezależności prokuratury.

Konieczne są zmiany

Chcąc zmienić polską prokuraturę, trzeba odpowiedzieć sobie na trzy
podstawowe pytania. Jaki jest obecny model procedury karnej i udział w niej
prokuratorów? Częścią jakiej władzy ma być prokuratura? Kto w prokuraturze
powinien korzystać z atrybutu niezależności, biorąc pod uwagę dotychczasowe
zasady pracy prokuratury: zasadę jednolitości i hierarchicznego
podporządkowania?

Wydaje się, że w obecnym systemie prawnym prokuratura musi być organem władzy
wykonawczej – organem ścigania prowadzącym sprawy i oskarżającym przed sądem.
Niezależny w bardzo szerokim zakresie powinien być prokurator prowadzący sprawę
od początku do końca i odpowiadający za jej przebieg. Niezależność nie powinna
obejmować prokuratorów nadzorujących pracę śledczych oraz będących na
stanowiskach kierowniczych.

Jaka zatem powinna być nowa polska prokuratura? Prokuratura winna być częścią
władzy wykonawczej wymienioną, być może, w Konstytucji RP, a kadencyjny
prokurator generalny – pierwszym zastępcą ministra sprawiedliwości, powoływanym
na uzgodniony z ministrem sprawiedliwości wniosek prezesa Rady Ministrów przez
Sejm RP. Prokuratura wojskowa i najpewniej prokuratorski pion w IPN powinny
zostać połączone z prokuraturą powszechną.
Prokurator generalny będzie w ten sposób ponownie naczelnym organem władzy i
odzyska wpływ na budżet prokuratury, system szkolenia oraz akty prawne związane
z funkcjonowaniem prokuratury.

Inne stanowiska kierownicze w prokuraturze powszechnej nie powinny być
kadencyjne, choć na wybór konkretnych kandydatów na te stanowiska musi mieć w
większym stopniu wpływ samorząd prokuratorski i Rada Prokuratorów, bez udziału
polityków i sędziów, ale za to z udziałem przedstawicieli związku zawodowego i
stowarzyszeń prokuratorskich.

Jak najszybciej trzeba przywrócić możliwość nagradzania wyróżniających się
prokuratorów śledczych i umożliwić im szybszy awans zawodowy i finansowy.
Jednoznacznie trzeba też prokuratorom przeniesionym w stan spoczynku umożliwić
prowadzenie działalności publicznej, a nawet politycznej, ponieważ jako
obywatele Rzeczypospolitej nie powinni tracić podstawowych praw obywatelskich.

Walka z korupcją i mafią

Obok jednolitej prokuratury powszechnej powołać trzeba Biuro Prokuratury do
zwalczania przestępczości mafijnej i korupcyjnej z kadencyjnym dyrektorem
podlegającym w sferze pozamerytorycznej bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów.
Taka odrębna struktura oprócz zwalczania przestępczości zorganizowanej i
korupcyjnej mogłaby zajmować się postępowaniami prowadzonymi przeciwko
prokuratorom i sędziom oraz przestępstwami na szczytach władzy, w tym
dotyczącymi prokuratora generalnego i jego zastępców.

W przypadku przestępstw związanych z działalnością polityczną na szczeblu
centralnym można rozważyć powołanie przez Sejm RP i prezydenta RP na określony
czas (np. kadencję parlamentu – tak jak Trybunał Stanu) specjalnego zespołu
śledczego składającego się np. z prokuratorów w stanie spoczynku, którzy na
skutek woli parlamentu zajmowaliby się ściganiem określonej kategorii osób i
przestępstw. Można by wtedy uchylić ustawę o sejmowych komisjach śledczych.

Konieczna jest jeszcze jedna reforma strukturalna. Do prokuratur apelacyjnych
na miejsce Wydziałów ds. Przestępczości Zorganizowanej należy przenieść z
prokuratur okręgowych Wydziały ds. Przestępczości Gospodarczej i tam też
ulokować Wydziały ds. Wojskowych. W prokuraturach okręgowych trzeba także
stworzyć Wydziały ds. Narkotykowych i ewentualnie IPN. Prokurator powinien być
specjalistą i ekspertem w zakresie przestępczości, którą się zajmuje.
Oczywiście możliwe też są inne dalej idące zmiany lokujące prokuraturę w
strukturach władzy sądowniczej. Wtedy prokuratorzy zajmowaliby się tylko
inicjowaniem śledztw oraz podejmowaniem decyzji o skierowaniu aktów oskarżenia
do sądu oraz oskarżaniem przed nimi. Wtedy organem prowadzącym śledztwo byłby
sędzia śledczy z atrybutami nawet niezawisłości. Tak daleko idące zmiany w
filozofii i systemie organów ścigania prowadziłyby jednak do całkiem nowego
systemu prawnego karnego i procedury karnej. Zmiany takie wymagałyby też
znacznych nakładów finansowych, na co Polski obecnie i w najbliższej przyszłości
nie stać.

Nie ulega wątpliwości, że nowa ustawa o prokuraturze będzie rodzić się w
bólach i wedle koncepcji obecnie rządzącej PO oraz Donalda Tuska. Oni też
poniosą odpowiedzialność za ewentualne fiasko nowej ustawy o prokuraturze.

Bogdan Święczkowski
prokurator w stanie spoczynku