Służby specjalne poza kontrolą Sejmu

Kontrola parlamentarna służb specjalnych w Polsce to gra pozorów. Taki
wniosek nasuwa się, gdy spojrzeć na nią od strony obowiązujących rozwiązań
prawnych. A praktyka, jaka w tym zakresie występuje, tylko to potwierdza. Taki
stan rzeczy utrzymuje się przez cały okres rządów Platformy Obywatelskiej. I to
mimo że rząd Donalda Tuska zapowiadał w tej materii zmiany. Jedyny zaś efekt
tych zmian to wprowadzenie w 2010 r. do ustawy o Centralnym Biurze
Antykorupcyjnym przepisu, który obowiązuje w Polsce od 1997 roku.

Kontrola bez instrumentów kontroli
W 2010 r. zauważono, że w ustawie o CBA nie ma odpowiednika przepisu, który
znajduje się w innych ustawach, na podstawie których działają służby specjalne (ABW,
CBA, AW, SKW, SWW). A chodziło o przepis, zgodnie z którym działalność szefa
służby specjalnej podlega kontroli Sejmu. I w ramach naprawiania tego, co w CBA
zepsuło jego poprzednie kierownictwo, przygotowano nowelizację. Przy czym nie ma
najmniejszych wątpliwości, że szef każdej służby specjalnej powinien być objęty
taką kontrolą. W demokracji przedstawicielskiej to przecież absolutny wymóg
natury ustrojowej. I w 2006 r. w ustawie o CBA przyjęto szereg rozwiązań
odpowiadających temu założeniu. Między innymi nałożono na szefa CBA obowiązki
informacyjne wobec Sejmu, a nawet Senatu. Jednocześnie świadomie zrezygnowano z
rozwiązania, które w ustawach o służbach specjalnych ma wyłącznie charakter
symboliczny. Jest bowiem tylko prostym odwołaniem do treści art. 92 ust. 2
Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., w myśl którego Sejm sprawuje kontrolę nad
działalnością Rady Ministrów i podległych jej agend. A więc niczym więcej jak
tylko powtórzeniem tego, co i tak jest już uregulowane, i to w przepisach rangi
konstytucyjnej.
Z tego, że działalność szefów służb specjalnych podlega kontroli Sejmu, nie
dowiadujemy się jednak wiele. Niczego poza tym, że sejmowa kontrola działalności
szefa służby specjalnej jest jedną z postaci kontroli Sejmu wobec Rady
Ministrów. Inna sprawa, że środki pozostające w dyspozycji Sejmu i mające służyć
tej kontroli, nie załatwiają tak naprawdę istoty sprawy. W ustawach o służbach
specjalnych nie określa się bowiem ani obowiązków szefów służb wobec Sejmu, ani
nie wskazuje się trybu i zasad, na jakich ta kontrola ma się odbywać. Pozytywny
wyjątek stanowią tylko rozwiązania przyjęte w 2006 r. w ustawie o CBA. Chociaż
wyjątek potwierdza regułę, ale nie w tym przypadku. I wszystko to razem
powoduje, że obecne ustawy o służbach specjalnych nie pozwalają Sejmowi
kontrolować tych służb. A już całkowicie nie ma mowy o tym, aby Sejm mógł badać
nieprawidłowości pojawiające się w działalności tych służb. Przecież służby są
istotnym instrumentem, za pomocą którego rząd realizuje swoją politykę.
Przyczyn takiego stanu rzeczy jest kilka, ale w gruncie rzeczy można je
sprowadzić do dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze – wszechwładna tajemnica
Kontrola sejmowa, tak jak każdy inny rodzaj kontroli, wymaga dostępu do
informacji. I na pierwszy rzut oka wydaje się, że od tej strony Sejm jest
zabezpieczony. Że ma dostęp do informacji o działalności służb specjalnych. Że
sejmowa Komisja ds. Służb Specjalnych, która w imieniu Sejmu zajmuje się
kontrolą, może żądać szczegółowych danych dotyczących każdej sprawy. Także jeśli
te dane dotykają pracy operacyjnej służb i stanowią tajemnicę. A nawet więcej.
Komisja ma też prawo żądać obecności na jej posiedzeniach osób z kierownictwa
służb specjalnych. I obowiązek ten obejmuje zarówno udział w posiedzeniach
komisji, jak i udzielanie członkom komisji informacji i wyjaśnień. Wszystko
zatem wydaje się jasne, przynajmniej na gruncie regulaminu Sejmu, z którego
wynikają powyższe uprawnienia Komisji ds. Służb Specjalnych.
Gdy jednak spojrzeć na to z drugiej strony, pojawia się problem. Czyli kiedy
zderzyć uprawnienia sejmowej komisji z przepisami zawartymi w ustawach o
służbach specjalnych. Aktualnie ich treść wydatnie ogranicza komisji dostęp do
informacji o działalności służb specjalnych. Raz – poprzez prawnie zadekretowaną
w ustawach uznaniowość szefów służb specjalnych w zakresie udostępniania
informacji. Dwa – poprzez prawny zakaz przekazywania "wrażliwych" informacji
poza struktury służb specjalnych. Chodzi o analogiczne rozwiązania obowiązujące
w przepisach ustaw o służbach specjalnych (art. 39 ustawy o ABW oraz AW, art. 28
ustawy o CBA oraz art. 43 ustawy o SKW oraz SWW).
Na gruncie tych przepisów decyzję o przekazaniu informacji poza służbę ich
szefowie podejmują autonomicznie. Co za tym idzie, mają prawo odmówić udzielenia
informacji oraz przedstawienia dokumentów. Nawet jeśli z takim żądaniem zwraca
się do nich sejmowa komisja ds. służb specjalnych. Szefowie w takich wypadkach
albo zasłaniają się tajemnicą, albo zasypują komisję nic niewnoszącą statystyką.
I w ten właśnie sposób kontrola działalności szefów służb specjalnych staje się
iluzoryczna. A to oznacza, że zakres przynależnych komisji uprawnień, o których
mowa w regulaminie Sejmu, jest w praktyce ograniczony. I to ograniczony
uznaniowością szefów służb specjalnych oraz towarzyszącemu jej ustawowemu
zakazowi udostępniania pewnych informacji poza służby specjalne.

Po drugie – szefowie poza krytyką Sejmu
W kontroli parlamentarnej oprócz uzyskiwania informacji o działaniach rządu i
podległej mu administracji chodzi także o pozytywne oddziaływanie na tę
działalność. I tutaj ujawnia się druga funkcja kontroli parlamentarnej służb
specjalnych. Chociaż jej znaczenie dla funkcjonowania samych służb specjalnych
ma tylko walor pośredni. Egzekwowanie odpowiedzialności politycznej
(parlamentarnej) wobec szefów służb specjalnych leży bowiem poza kompetencjami
Sejmu. Szefowie służb specjalnych nie wchodzą w skład Rady Ministrów, a tym
samym nie podlegają mechanizmom tej odpowiedzialności.
Sejm może natomiast egzekwować taką odpowiedzialność wobec tych członków Rady
Ministrów, którym podlegają szefowie służb specjalnych, czyli wobec premiera,
ministra koordynatora lub ministra obrony narodowej. Ocenie parlamentu podlega
bowiem całość spraw należących do kompetencji członków Rady Ministrów. A to
oznacza, że ocenie Sejmu podlega również nadzór nad podległymi członkom rządu
szefami służb specjalnych. Jeżeli parlament krytycznie ocenia działania
podejmowane przez służby specjalne, to może doprowadzić do ustąpienia
nadzorującego je członka rządu albo całej Rady Ministrów. Przynajmniej tak to
wygląda od strony rozwiązań systemowych, czyli w teorii. W praktyce decyduje
większość sejmowa, a ta zazwyczaj broni rządu, gdyż stanowi jego zaplecze
parlamentarne. Niemniej jednak ważne jest w demokracji, aby na gruncie rozwiązań
ustrojowych żaden aspekt działań rządu nie był poza kontrolą Sejmu. Nawet jeżeli
tą kontrolą zainteresowana jest zazwyczaj opozycja. Jednak bez dostępu do wiedzy
o działalności służb specjalnych jej starania w tym zakresie niewiele mogą
przynieść.

Potrzeba zmian, nie zapowiedzi
Realna kontrola parlamentarna służb specjalnych na gruncie aktualnych rozwiązań
jest niemożliwa. Dzieje się tak dlatego, że obowiązuje żelazne prawo
wszechwładnej tajemnicy i utajniania pracy operacyjnej służb specjalnych. I to
zarówno przed całym Sejmem, jak i członkami sejmowej Komisji ds. Służb
Specjalnych. Zmian tej sytuacji na horyzoncie na razie nie widać. Nie zmieni
tego także przyjęcie ustawy o pracy operacyjnej służb specjalnych. Jeśli
kiedykolwiek to nastąpi. Projekt ten został ogłoszony przez Platformę
Obywatelską w 2008 roku. Trafił do sejmowej podkomisji nadzwyczajnej i ślad po
nim zaginął. Choć podobno prace nad nim trwają już grubo ponad 3 lata. Gdyby
nawet jakimś cudem rozwiązania zawarte w projekcie weszły w życie, to do
omawianej materii nic nie wniosą. Bo nie ma w nim rozwiązań odnoszących się do
kontroli parlamentarnej służb. A zmiany są konieczne i niezbędne, tak aby
kontrola działalności szefów służb specjalnych ze strony Sejmu przestała być grą
pozorów. Tym bardziej że faktyczna pozycja szefów służb w układzie rządzącym
zbliżona jest do pozycji, jaką mają członkowie rządu. Nie bez kozery określa się
ich mianem ministrów. Z tym że w żaden sposób nie przekłada się to na
rozwiązania normatywne dotyczące ich pozycji prawnoustrojowej. W szczególności
zaś na rozwiązania dotyczące kontroli ich działalności przez Sejm i sejmową
Komisję ds. Służb Specjalnych.

 

Dr Martin Bożek