O prymacie konstytucji i panowaniu nad swoim losem
Donald Tusk dąży do zablokowania prac komisji konstytucyjnej nad nowym
rozdziałem europejskim polskiej Konstytucji i czyni to wbrew stanowisku posłów
Platformy Obywatelskiej. Być może opór premiera rodzi fakt, że efektem prac
komisji konstytucyjnej jest treściwa formuła, która pozwoli w przyszłości ocenić
potencjalne zmiany prawa Unii Europejskiej z punktu widzenia kluczowych wartości
polskiej Konstytucji.
Miarą dobrej konstytucji jest jej sprawczość, to, czy tworzy trwałe instytucje
wzmacniające państwo i chroniące prawa obywateli. Nie czynią tego ani
konstytucje fasadowe, ani te, które stanowią jedynie zapis zmian już dokonanych.
Po 1989 r. dominowała zazwyczaj ta druga bierna logika tworzenia Konstytucji. O
Ustawie Zasadniczej z 1997 r. pisano otwarcie, że jest zapisem "pierwszego etapu
procesu transformacji". Stąd jej wady – aksjologiczny galimatias, osłabienie
każdej z trzech władz i deficyt demokratyczny wynikający z obawy przed
zastosowaniem referendum. Jeśli coś przemawia za projektem nowego rozdziału
europejskiego przygotowanego w komisji konstytucyjnej, to właśnie przełamanie
tej logiki. Prace komisji konstytucyjnej powołanej w tej kadencji zasługują na
wsparcie, albowiem tworzą nowe instytucje dające Polsce instrumentarium aktywnej
obecności w UE. To leży u podstaw decyzji Prawa i Sprawiedliwości o wsparciu dla
wypracowanego projektu. Trzy tygodnie temu uzyskał on jednoznaczne poparcie ze
strony wszystkich posłów pracujących w powołanej do tego celu podkomisji. Teraz
okazuje się, że premier Donald Tusk dąży do zablokowania prac komisji
konstytucyjnej nad nowym rozdziałem europejskim i czyni to wbrew stanowisku
zajętemu przez posłów PO. Istnieje jakaś dziwna przerwa w pracach komisji, która
się nie zbiera, choć właściwie można byłoby przystąpić już do głosowania nad
zmianą Konstytucji.
Zalety wadą dla premiera
O co chodzi w postawie Donalda Tuska? Wolno sądzić, że to, co jest zaletą
wypracowanego tekstu, budzi opór lidera Platformy Obywatelskiej i szefa rządu.
Po pierwsze, projekt formułuje klauzulę aktywnej obecności Polski w UE i
przełamuje stanowisko, w myśl którego obecność Polski we wspólnocie jest dobra
sama w sobie bez względu na wartości promowane przez UE oraz ich zgodność z
polskim porządkiem konstytucyjnym. Zgodnie z wypracowaną propozycją, członkostwo
Polski w UE ma służyć celom Konstytucji i nie może naruszać zasad, szczególnie
tych, o których mowa w preambule, kluczowym dla tożsamości państwa rozdziale I
oraz w rozdziale o prawach i obowiązkach obywateli. Członkostwo w UE nie może
także naruszać konstytucyjnych zasad finansów publicznych. Efektem prac komisji
konstytucyjnej jest zatem nie pozbawiona treści deklaracja udziału w UE, lecz
treściwa formuła, która pozwoli w przyszłości ocenić potencjalne zmiany prawa
Unii z punktu widzenia kluczowych wartości polskiej Konstytucji.
Inną zaletą projektu jest ujęcie w Konstytucji procedury "kładki", czyli zmiany
ustroju Unii (przede wszystkim odstępowanie od zasady jednomyślności) bez zmiany
traktatów. Taka możliwość istnieje od uchwalenia traktatu lizbońskiego. Państwa
mogą zdecydować się na poddanie pod głosowanie kwestii, w której obowiązywała
dotąd zasada jednomyślności. "Kładkę" zastosowano w sprawie Paktu Euro Plus, co
przeszło w Polsce właściwie bez echa. W przyszłości nie będzie to możliwe bez
zgody udzielonej w ustawie, a więc bez współdziałania władz i bez kontroli
parlamentarnej. Postawienie na aktywny udział parlamentu w polityce europejskiej
i zwiększenie praw opozycji widoczne jest w innym rozwiązaniu proponowanym przez
komisję konstytucyjną. Chodzi o prawo wysunięcia zastrzeżeń w stosunku do
projektu europejskiego aktu prawnego ze względu na jego sprzeczność z zasadą
pomocniczości i prawo skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Otóż
wbrew stanowisku Ministerstwa Spraw Zagranicznych komisja przyjęła, że w
przypadku gdy projekt skargi zgłasza 115 posłów, przyjmuje się, że Sejm podjął
pozytywną uchwałę w tej sprawie i wdraża skargę. Podobny mechanizm działałby w
Senacie z inicjatywy 25 senatorów. Jest to jeden z nielicznych w ostatnim czasie
przejawów praktycznej reakcji na deficyt demokracji.
Przełamanie kompleksów
Odnoszę wrażenie, że podczas prac nad rozdziałem europejskim polskiej
Konstytucji przezwyciężono kompleks niższości, który blokował tworzenie
instytucji, dzięki którym Polska może wyrażać własne stanowisko w kwestiach
europejskich. Odrzucono myśl, wedle której rozdział europejski miał ograniczyć
się do usunięcia przeszkód na drodze do strefy euro (przede wszystkim monopol
emisji pieniądza przez Narodowy Bank Polski) i do deklaracji bezwarunkowego
udziału w Unii. Tego typu pogląd był silnie obecny w stanowisku MSZ i nie został
wzięty pod uwagę. Zwyciężyła zatem koncepcja aktywnej obecności w UE i dania
Polsce narzędzi konstytucyjnych służących temu celowi. Wydaje się, że to właśnie
budzi opór premiera Tuska, który nie chce uprawiać w Unii polityki ambitnej. Z
tego punktu widzenia konstytucja, która do tego zachęca, jest tylko dodatkowym
kłopotem. A zatem silny udział parlamentu i przez to opinii publicznej w
polityce europejskiej jest czymś, co stanowi zagrożenie.
Pomimo tej blokady wciąż istnieje szansa na uchwalenie dobrych przepisów i
wyposażenie państwa w nowoczesne narzędzia. Jeśli prace komisji zostaną
odblokowane, to można także z pożytkiem dla państwa rozwiązać problem, czy do
badania konstytucyjności umów międzynarodowych dochodzić ma przed ratyfikacją
czy po niej. Wbrew pozorom nie jest to kontrowersja o hermetycznym i
specjalistycznym charakterze. To spór o znaczenie polskiego państwa i możliwość
prowadzenia kreatywnej polityki w UE, o rangę Konstytucji i autorytet Sądu
Konstytucyjnego.
Kontrola przed ratyfikacją
Stanowczo bronię poglądu, że zasadą powinna być kontrola konstytucyjności umów
międzynarodowych przed ratyfikacją, nie zaś po ratyfikacji, jak to jest w chwili
obecnej. W każdej sytuacji kontrola prewencyjna, czyli przed wejściem w życie
ustawy, ma większą wartość niż kontrola następcza. Gdy obowiązuje taki model
kontroli, prymat konstytucji jest stuprocentowy, nie istnieje ryzyko
obowiązywania prawa sprzecznego z konstytucją. Na prawo nie pada cień
niepewności. Znakomity francuski prawnik Georges Burdeau pisał, że kontrola
prewencyjna przynosi korzyści obywatelom, "mają bowiem pewność, że prawo, które
weszło w życie, nie może być podważone, wiedzą zatem, jakie są ich prawa i
zobowiązania". Ta pewność szczególnie potrzebna jest w obrocie gospodarczym,
prawie podatkowym i wszelkich regulacjach określających nasze zobowiązania wobec
państwa. W przypadku traktatów europejskich, które oznaczają przekazanie Unii
Europejskiej kompetencji państwa polskiego, kontrola prewencyjna ma sens jeszcze
większy. Wyraża ona rzeczywisty prymat konstytucji, gdyż kwestia zgodności umowy
międzynarodowej z konstytucją rozstrzygana jest przed ratyfikacją. To dlatego
znawcy konstytucyjnych aspektów prawa europejskiego, profesorowie Cezary Mika i
Krzysztof Wojtyczek, opowiadają się w swych pracach za kontrolą prewencyjną.
Można wyobrazić sobie stwierdzenie niezgodności umowy z konstytucją, orzeczenie
pozytywne, jak i werdykt, który oznacza konieczność nowelizacji konstytucji
przed ratyfikacją. W każdym razie korzyść dla państwa jest ewidentna, nie
istnieje ryzyko ratyfikacji umowy niekonstytucyjnej. Ryzyko nie jest
teoretyczne. W 2004 r. rząd Marka Belki przeforsował wprowadzenie europejskiego
nakazu aresztowania wbrew Konstytucji i dopiero po dwóch latach skorygowano
Ustawę Zasadniczą.
W przypadku kontroli prewencyjnej państwo panuje nad swoim losem i zachowuje
władztwo nad procesem kształtowania traktatów europejskich. Proces ich tworzenia
odbywa się w ramach podstawowych wartości konstytucyjnych.
Znakomity przykład dają Niemcy i Francja, państwa, w których sądy konstytucyjne
wypracowały bogatą doktrynę konstytucyjną w sprawach europejskich. Dzięki
Charles´owi de Gaulle´owi Francja już w 1958 r. jako pierwsze państwo wspólnoty
europejskiej przyjęła zasadę kontrolowania zobowiązań międzynarodowych przed
ratyfikacją. Gaullistom w sposób szczególny zależało na zachowaniu prymatu
konstytucji i suwerenności Republiki w pierwszej fazie integracji europejskiej.
Właściwie kontrola traktatów była zasadniczym powodem, dla którego w 1958 r.,
wraz z powstaniem V Republiki, utworzono sąd konstytucyjny. Niemieckie i
francuskie wzorce mogą zatem inspirować wszystkich, którzy opowiadają się za
podmiotową i aktywną polityką Polski w UE.
Kontrola prewencyjna wzmacnia zatem realne znaczenie konstytucji. Buduje także
siłę samego sądu konstytucyjnego. Orzeczenia po ratyfikacji nie mają tego
kalibru. Jest to zatem wybór między sądem "kreatywnym" a sądem "asekuracyjnym",
który orzeka dopiero po podjęciu decyzji politycznej i po tym, jak wszystkie
instytucje krajowe i europejskie zdefiniują swoje stanowisko. A zatem kto chce
autentycznego wzmocnienia Trybunału Konstytucyjnego w Polsce, musi wesprzeć ten
pomysł. Trzeba też pamiętać, że sam fakt istnienia kontroli prewencyjnej podnosi
jakość polityki państwowej w UE. Konstytucja i dorobek TK tworzą bowiem kontekst
negocjacyjny i mogą być używane przez negocjujących traktat z pożytkiem dla
polskiego interesu. Tu znów można odwołać się do przykładu, jaki daje polityka
niemiecka. Politycy tego państwa coraz częściej powołują się na stanowisko
Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Dlaczego polityka polska nie miałaby
korzystać z instrumentarium konstytucyjnego, które tak dobrze wykorzystują nasi
zachodni sąsiedzi?
Chodzi zatem o to, byśmy poszli drogą tych państw, które kształtują politykę
europejską i mają odwagę samodzielnego podejmowania decyzji. Jednym z jej
instytucjonalnych warunków jest dobre instrumentarium konstytucyjne. Polska może
z tego narzędzia skorzystać z powodzeniem, jeśli świadomie odrzuci nastawienie
asekuracyjne, które blokuje możliwość uprawiania ofensywnej polityki. Potrzeba
zatem, by Sejm przezwyciężył opór premiera Tuska i uchwalił przepisy sprzyjające
polityce podmiotowej w Europie. Głosowanie w tej sprawie będzie jednym z
najbardziej interesujących w tej kadencji.
Kazimierz M. Ujazdowski
Autor jest prawnikiem, posłem PiS, członkiem komisji konstytucyjnej. Wydał
ostatnio pracę poświęconą francuskiej konstytucji "V Republika. Idee,
konstytucja, interpretacje" (Kraków 2010).