Burzliwe tradycje konstytucyjne
Pierwszy kraj w Europie, a drugi na świecie – Polska: taka jest
klasyfikacja państw o najdłuższej tradycji konstytucjonalizmu, czyli takiej
organizacji państwa, która bazuje na porządku zasad i norm określonych w jednym,
najważniejszym akcie prawnym, zwanym ustawą zasadniczą, konstytucją (od
łacińskiego constitutio – ustrój). Jaka jest ta polska tradycja konstytucyjna
zapoczątkowana Ustawą Rządową z 3 maja 1791 roku? Bogata, a jednocześnie
burzliwa, i to co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze, najważniejsze konstytucje przyjmujące nowatorskie rozwiązania
ustrojowe, które miały czynić nasze państwo silniejszym w obliczu potężnego
zagrożenia zewnętrznego, uchwalaliśmy zbyt późno. W efekcie praktyczne ich
zastosowanie ograniczyło się zaledwie do kilku lat, po czym przychodziły okresy
długiego zniewolenia. Po drugie zaś, konstytucje te, z uwagi zapewne na daleko
idące reformy w nich przyjmowane, uchwalane były w dość kontrowersyjnych
okolicznościach – mowa tu o Konstytucji 3 Maja, czyli Ustawie Rządowej z 3 maja
1791 r. i uchwalonej 144 lata później Konstytucji Kwietniowej, czyli Ustawie
konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku.
Oprócz tych dwóch konstytucji nasza historia zna jeszcze dwa przypadki
suwerennego uchwalania ustaw zasadniczych. – Konstytucja Marcowa, czyli
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. oraz obecnie
obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku.
Historia Polski zna również kilka przypadków suwerennego ustanawiania tzw.
małych konstytucji, czyli ustaw zasadniczych regulujących tylko niektóre materie
konstytucyjne (najważniejsze sprawy z ustrojowego punktu widzenia): Dekret
Naczelnika Państwa J. Piłsudskiego z 22 listopada 1918 r. O najwyższej władzy
reprezentacyjnej Republiki Polskiej, Uchwała Sejmu Ustawodawczego z 20 lutego
1919 r. O powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu
Naczelnika Państwa oraz ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. O
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
Oprócz kilku mniejszych lub większych nowelizacji ustaw zasadniczych
niepodległego państwa polskiego historia zna również przypadki nadawania
konstytucji na terenie naszego państwa przez władców obcych mocarstw:
Konstytucja Księstwa Warszawskiego oktrojowana przez Napoleona I Bonapartego 22
lipca 1807 r., oraz Konstytucja Królestwa Polskiego oktrojowana przez cara Rosji
Aleksandra I 27 listopada 1815 roku. Katalog ustaw zasadniczych obowiązujących
na terenie Rzeczypospolitej uzupełniają dwie małe konstytucje z 4 lutego 1947 r.
O wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej i O ustroju i zakresie działania
najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konstytucja Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r. – wszystkie te trzy akty
konstytucyjne grzebały ostatecznie niepodległościowy byt państwa polskiego i
wprowadzały ustrój sowiecki (Konstytucja PRL uchwalona przez Sejm niemający
żadnej legitymacji, ponieważ wyłoniony w drodze sfałszowanych wyborów ze
stycznia 1947 r., była – jak to ujmuje prof. Dariusz Dudek z KUL – "oktrojowana
przy zachowaniu pozorów procedury parlamentarnej", a jej treść naśladowała
rozwiązania przyjęte w konstytucji ZSRS z 1936 r.).
Przyglądając się podstawowym rozwiązaniom ustrojowym przyjętym w polskich
konstytucjach na przestrzeni ponad dwóch wieków, przedmiotem analizy uczynimy w
tym opracowaniu wyłącznie konstytucje uchwalane przez suwerennego ustrojodawcę
polskiego, pominięte zaś zostaną konstytucje oktrojowane, czyli nadawane na
naszych ziemiach przez obce mocarstwa – wszak mowa tu o polskich tradycjach
konstytucyjnych, a nie zagranicznych.
Novum Konstytucji 3 Maja
Zdaniem wielu, Ustawa Rządowa z 1791 r., gdyby została uchwalona kilkanaście lat
wcześniej, mogła uratować I Rzeczpospolitą przed zagładą. Są jednak i takie
opracowania, które w logiczny sposób dowodzą, że uchwalenie Konstytucji 3 Maja
radykalnie przyśpieszyło ostateczny rozbiór Polski. Kto ma rację? Nie czas i
miejsce na rozstrzyganie o tym. Bez względu na wszystko należy docenić
rozwiązania ustrojowe, które w tej ustawie zasadniczej zostały przyjęte, a które
stały się później wzorcem dla wielu konstytucji europejskich.
Konstytucja 3 Maja została uchwalona przez Sejm Wielki w dość kontrowersyjnych
okolicznościach, jak już była o tym mowa. Większość konstytucyjna, pod
przywództwem króla Stanisława Augusta Poniatowskiego, wykorzystała wielkanocną
przerwę parlamentarną i zebrała się w Sali Senatorskiej Zamku Królewskiego pod
nieobecność wielu posłów opozycyjnych. Dodatkowo Konstytucja została przyjęta
nie w głosowaniu przez większość posłów, ale przez tzw. aklamację.
Nerwowość i kontrowersyjny tryb to efekt bardzo daleko idących reform przyjętych
w Konstytucji: przyjęcie jednolitego charakteru państwa i likwidacja unii z
Litwą; przywrócenie monarchii dziedzicznej rządzonej przez dynastię Wettinów;
wprowadzenie ustroju, u którego podstaw znajdować się miały nowoczesne zasady
trójpodziału władzy i suwerenności Narodu; zniesienie liberum veto; unormowanie
zadań i kompetencji władzy wykonawczej z nieodpowiedzialnym politycznie królem i
ponoszącą odpowiedzialność przed izbami Strażą Praw na czele; wprowadzenie
niezależnego sądownictwa; uznanie za panującą religii katolickiej, przy
poszanowaniu dla innych wyznań; zapewnienie wolności politycznej i osobistej
oraz ochrony własności narodu szlacheckiego. Rozwiązania te stały się trwałym
elementem nie tylko polskiej, ale i europejskiej tradycji konstytucyjnej.
Niestety, nie miały szans zakorzenić się w praktyce ustrojowej I
Rzeczypospolitej, bo ta przestała istnieć cztery lata później.
Ustrój II Rzeczypospolitej Polskiej
Ustrojowe podstawy funkcjonowania odrodzonego państwa polskiego zawarte zostały
w dwóch aktach konstytucyjnych, uchwalanych w 1921 r. oraz w 1935 r. (nie licząc
małych konstytucji z 1918 i 1919 r.).
Konstytucja Marcowa, w dużej mierze wzorowana na rozwiązaniach francuskich z
1875 r., przyjmowała parlamentarny system rządów, z dość słabą władzą wykonawczą
i silnym parlamentem. Jej zasadnicze rozwiązania sprowadzają się do przyjęcia:
republikańskiego charakteru państwa; zwierzchnictwa Narodu; trójpodziału władz –
ustawodawczej sprawowanej przez Sejm i Senat, wykonawczej sprawowanej przez
prezydenta wybieranego przez Zgromadzenie Narodowe oraz przez Radę Ministrów, i
sądowniczej sprawowanej przez niezależne sądy; szerokich gwarancji prawnych
statusu jednostki – ochrony życia, wolności osobistej, mienia, wolności słowa,
wolności sumienia i wyznania. Konstytucja przyjmowała także nowoczesny system
źródeł prawa z ustawą zasadniczą na czele.
Szybko okazało się, że przyjęte w niej rozwiązania nie pasują do burzliwych
czasów początku II Rzeczypospolitej Polskiej i są przyczyną permanentnych
kryzysów rządowych – na przestrzeni 5 lat, od 1921 do 1926 r., funkcjonowało aż
dziesięć rządów! W efekcie rozwiązania ustrojowe Konstytucji Marcowej
krytykowane były nawet przez samych jej współtwórców, a krytyka ta nie stroniła
od mocnych sformułowań. "Parlament (…), złożony w ogromnej przewadze z
elementów do twórczości państwowej nieprzystosowanych i nieoświeconych a
niezmiernie radykalnych, (…) nie może bowiem bezkarnie także i w stosunku do
siebie nadużywać swej władzy (…) parlament niezdolny do praktycznej pracy dla
państwa, staje się z czasem niezdolny nawet do wykonywania praw, które się jemu
w ustroju państwowym należą. Staje się nieużytkiem szkodliwym i zbędnym" – pisał
w kilku swych pracach prof. Edward Dubanowicz, przewodniczący Komisji
Konstytucyjnej Sejmu Ustawodawczego.
Konstytucja Marcowa w swym pierwotnym brzmieniu obowiązywała zaledwie przez pięć
lat. Została znacznie zmieniona 2 sierpnia 1926 r. tzw. Nowelą Sierpniową, która
poszerzała kompetencje prezydenta o prawo rozwiązania izb parlamentu oraz
uprawnienia do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Jednocześnie nowela
utrudniała możliwość uchwalenia wotum nieufności wobec rządu. Tym samym znacznie
wzmacniała pozycję ustrojową organów władzy wykonawczej.
Ten kierunek reform ustrojowych został podtrzymany w Konstytucji Kwietniowej z
1935 r., która oparta była jednak na całkowicie nowych i specyficznych
założeniach ustrojowych. Konstytucja ta przyjmowała system rządów
quasi-prezydenckich w swoistym polskim wydaniu (zastosowanych w pewnym zakresie
w Konstytucji V Republiki Francuskiej z 1958 r.). Do najważniejszych jej
rozwiązań należało: przyjęcie idei solidarystycznych i propaństwowych;
odrzucenie zasady zwierzchnictwa Narodu i podziału władzy na rzecz koncepcji
państwa jako dobra wspólnego; jednolitej, niepodzielnej i nieodpowiedzialnej
prawnie oraz politycznie władzy prezydenta z podporządkowaniem mu rządu, Sejmu,
Senatu, sądów, organów kontroli oraz sił zbrojnych; ograniczony zakres regulacji
wolności i praw jednostki z podkreśleniem obowiązków obywatelskich, w tym w
szczególności wierności Ojczyźnie; wprowadzenie zróżnicowania uprawnień do
wpływania na sprawy publiczne zależnie od wartości wysiłku i zasług na rzecz
dobra powszechnego.
Rozwiązania te stanowiły istotne novum w polskim ustroju konstytucyjnym i
zapewne dlatego Konstytucja Kwietniowa, tak jak Konstytucja 3 Maja, wprowadzona
została w dość kontrowersyjnych okolicznościach – tryb jej przyjęcia odbiegał
znacząco od tego, który został przewidziany w obowiązującej wówczas Konstytucji
Marcowej. Podobnie jak w przypadku Konstytucji 3 Maja, tak i w tym przypadku
rozwiązania ustrojowe Konstytucji Kwietniowej nie zdołały się zakorzenić w
polskiej praktyce ustrojowej, ponieważ już po czterech latach od jej uchwalenia
wybuchła II wojna światowa, w wyniku której niepodległa Polska przestała istnieć
na kolejne kilkadziesiąt lat. Jednak dzięki rozwiązaniom Konstytucji
Kwietniowej, z których w 1939 r. skorzystał prezydent Ignacy Mościcki i
wyznaczył swego następcę na czas wojny, państwowość polska została zachowana w
czasie wojny pomimo utraty suwerenności terytorialnej.
III Rzeczpospolita i jej mankamenty ustrojowe
Po 45-letnim okresie komunizmu Polska odzyskała suwerenność w 1989 r., co
znalazło swoje potwierdzenie także we wstępie do obowiązującej dziś Konstytucji.
Ustrojowe podstawy III RP zawarte zostały, jak dotychczas, w dwóch aktach
konstytucyjnych (nie licząc szeregu niezwykle doniosłych nowelizacji z lat
1989-1990): Małej Konstytucji z 1992 r. oraz Konstytucji RP z 1997 roku.
Mała Konstytucja z 17 października 1992 r. uchyliła formalnie Konstytucję PRL z
1952 r., pozostawiając jednocześnie w mocy 62 jej artykuły. Normując wzajemne
relacje pomiędzy władzą wykonawczą i ustawodawczą, dawała prezydentowi RP,
wybieranemu w wyborach powszechnych przez Naród, szereg uprawnień z zakresu
władzy wykonawczej, łącznie z możliwością wpływu na obsadę trzech
najważniejszych resortów w Radzie Ministrów – spraw wewnętrznych, spraw
zagranicznych i obrony narodowej.
Pozycja ustrojowa prezydenta uległa znaczącemu osłabieniu po wejściu w życie
obowiązującej dziś Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku. Szereg zadań
prezydenckich, takich jak choćby zapewnienie wewnętrznego i zewnętrznego
bezpieczeństwa państwa, a przez to również prowadzenie (de iure i de facto)
polityki państwa w dziedzinie wewnętrznej i zewnętrznej, przekazane zostało
Radzie Ministrów. Prezydent nadal jednak ma możliwość stosowania weta
ustawodawczego, kierowania ustaw do Trybunału Konstytucyjnego przed ich
podpisaniem, a także rozwiązania parlamentu (w ściśle określonych przypadkach),
co czyni z niego ważnego uczestnika życia politycznego. Tym samym obecny system
rządów, choć parlamentarny, to jednak jest znacząco zmodyfikowany i przez to
zwany często parlamentaryzmem zracjonalizowanym z elementami prezydencjonalizmu.
Jest to niestety system mało czytelny, generujący konflikty w łonie
dualistycznej władzy wykonawczej (pomiędzy prezydentem i rządem), wymagający
interpretacyjnej ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, który w 2009 r. musiał
rozstrzygać spór kompetencyjny pomiędzy prezydentem i rządem. System, który jest
nie tyle efektem badań i analiz polskiej doktryny prawa konstytucyjnego, ile
raczej efektem pisania Konstytucji najpierw "przeciwko Wałęsie" (lata
1992-1995), a później "pod Kwaśniewskiego" (lata 1995-1997).
Najważniejszym jednak mankamentem ustaw konstytucyjnych III RP jest to, że nie
zrywają jednoznacznie z totalitarną przeszłością PRL i nie dają podstaw do
jakichkolwiek rozliczeń z osobami odpowiedzialnymi za katastrofę gospodarczą lat
80. oraz wszystkich zbrodni, jakich dopuszczał się komunistyczny aparat władzy.
Efekty tego zaniechania odczuwamy do dzisiaj, a ich symbolem niech będzie
niedawny wyrok uniewinniający architekta polskiej bezpieki lat 80. Czesława
Kiszczaka.
Dr Przemysław Czarnek
Autor jest konstytucjonalistą, pracownikiem Katolickiego Uniwersytetu
Lubelskiego Jana Pawła II.
*********************
Pierwsze w świecie konstytucje, które regulowały organizację władz
państwowych, prawa i obowiązki obywateli
Stany Zjednoczone, 17 września 1787 r. – wprowadziła republikański system
rządów, ale o silnej władzy prezydenckiej, niekiedy przyrównywanej do monarchy,
– wprowadzała trójpodział władz i federalny ustrój państwa, – władzę
ustawodawczą miał sprawować Kongres z Senatem, – władza sądownicza miała
charakter państwowy, – regulacje dotyczące ochrony podstawowych praw jednostek
zostały przyjęte w 1791 r. w formie pierwszych dziesięciu poprawek (tzw. Karta
Praw), – prawo wyborcze przysługiwało mieszkańcom poszczególnych stanów
(mężczyznom), – nie znosiła niewolnictwa, – obowiązuje do dzisiaj wzbogacona 27
poprawkami. Polska, 3 maja 1791 r. – znosiła wolną elekcję, wprowadzając po
śmierci dotychczasowego króla monarchię dziedziczną, – pozostawiła ustrój
stanowy, zmniejszając wpływy polityczne magnaterii, – wprowadzała centralizację
państwa, znosząc odrębności między Koroną a Litwą, – uznawała za religię
panującą katolicyzm, przy tolerancji dla innych wyznań, – cenzus urodzenia w
prawie wyborczym zastąpiono cenzusem posiadania, – zniesiono liberum veto,
decyzje w Sejmie miały zapadać zwykłą większością głosów, – mieszczanie mogli
nabywać dobra ziemskie, – pozbawiono szlachtę prawa najwyższej zwierzchności
wobec poddanych, – obowiązywała kilka miesięcy, jej pełne wprowadzenie w życie
przekreśliły konfederacja targowicka (1792 r.) i wkroczenie wojsk rosyjskich.
Francja, 3 września 1791 r. – wprowadziła monarchię konstytucyjną, na miejsce
dotychczasowej monarchii absolutnej, – władzę ustawodawczą sprawowało
Zgromadzenie Prawodawcze wyraźnie dominujące swoimi uprawnieniami nad
dziedzicznym królem i ministrami, – wprowadziła trójpodział władz i zasadę
suwerenności narodu, – preambuła zawierała Deklarację Praw Człowieka i Obywatela
mówiącą m.in. o wolnościach i prawach obywatelskich, będącą wyrazem
oświeceniowych prądów filozoficznych, – przyznała prawa wyborcze wszystkim
"czynnym" obywatelom (mężczyznom), – wprowadzała sądownictwo powszechne, znosząc
trybunały feudalne i królewskie, – obowiązywała do 1792 r., kiedy to
proklamowano republikę.
oprac. ZB