Polskie miasta jak szwajcarski ser

Z dr. Andreasem Billertem, niemieckim historykiem architektury i sztuki,
specjalistą w zakresie rozwoju miast, rozmawia Bogusław Rąpała

Zdegradowana tkanka miejska, dzielnice-sypialnie, anonimowi mieszkańcy to
spadek po komunizmie. Czy dziś mieszka się nam lepiej?
– W latach 60. i 70. ubiegłego wieku Polska realizowała miejską politykę
rozwojową Zachodu z lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych. Polityka ta
reagowała na zniszczenia wojenne oraz olbrzymie zapotrzebowanie na mieszkania w
sytuacji masowego napływu mieszkańców ze wsi do miasta, co z kolei było wynikiem
rozwoju uprzemysłowienia i ówczesnego rozwoju demograficznego. W wyniku tej
polityki, najpierw na Zachodzie, a potem w Polsce, powstawały wielkie osiedla
mieszkaniowe, zwane dzisiaj blokowiskami. Od końca lat 60. XX wieku w Polsce
rozpoczęto radykalne działania w zakresie modernizacji centrów miejskich i
systemów komunikacji realizowanych "pod rozwój indywidualnej motoryzacji".
Tendencje te były niemal identyczne z tymi panującymi na Zachodzie, chociaż
przesunięte w czasie i realizowane na nieporównywalnie mniejszą skalę. Pomimo
wielkich inwestycji w Polsce nie udało się zaspokoić potrzeb mieszkaniowych, a
rozbudowa śródmieść i systemów komunikacji została wprawdzie rozpoczęta, ale
nigdzie nie doprowadzono jej konsekwentnie do końca. Z powodu likwidacji
własności prywatnej nieruchomości oraz kierowania wszystkich środków państwowych
na wielkie inwestycje budowlane, stare zasoby miejskie uległy galopującej
dekapitalizacji. Tymczasem na Zachodzie, już od początku lat 70. ubiegłego
wieku, punkt ciężkości działań rozwojowo-miejskich skierował się na odnowę
zasobów, a inwestycje budowlane powróciły z peryferii na obszary zurbanizowane.

Znalazło to wyraz również wIII Rzeczypospolitej po 1990 roku?
– Do tego etapu, z którym związane są od przeszło 30 lat: polityka rozwojowa
państw zachodnioeuropejskich, polityka rozwoju miejskiego Unii Europejskiej i
jej systemy wspierania, Polska nigdy nie doszła. Krótko mówiąc, po 1990 roku
zlikwidowano w Polsce planowanie przestrzenne, a uproszczone prawodawstwo
preferuje inwestycje "na zielonej łące", czyli interesy prywatnych deweloperów.

Co to oznacza w praktyce?
– Oznacza to, że wspomniana wyżej, ekstensywna polityka rozwoju miast okresu
dawno już umarłej epoki przemysłowej i związanym z nią dynamicznym rozwojem
demograficznym, obecnie w Polsce jest kontynuowana nie tylko wbrew unijnej
polityce miejskiej, ale przede wszystkim na szkodę polskich miast. Gigantyczne
zasoby kapitałowe – tak prywatne, jak i publiczne (nowa infrastruktura) –
nastawione są w Polsce już od dwudziestu lat wyłącznie na realizację tzw.
sprawla [z jęz. ang. urban sprawl – proces rozlewania się miast] – peryferie
puchną, centra zamierają i ulegają postępującej degradacji, rosną pustostany w
starych zasobach, systemy transportu są w zapaści.

Jak się łatwo domyślić, pociąga to za sobą również zmiany w strukturze
społecznej mieszkańców miast…
– Społeczność polskich miast ulega równoczesnej segregacji. Lepiej sytuowane
grupy społeczne kupują zasoby deweloperskie i przenoszą się na peryferie, w
starych zasobach obszarów śródmiejskich pozostają ludzie biedni. Jednocześnie
obszary śródmiejskie ulegają specyficznej dezintegracji. Na bardziej
atrakcyjnych dla inwestorów obszarach wypierane są funkcje mieszkalne na rzecz
gastronomii, banków, biur i ekskluzywnego handlu (głównie tzw. starówki),
względnie powstają tam ekskluzywne centra mu.tif"ser" – którego jakość
bynajmniej nie jest "szwajcarska" – warzą, konsekwentnie od 1990 roku, wszystkie
kolejne rządy polskie bez wyjątku.

Czy oznacza to, że polityka oddała polskie miasta wyłącznie "niewidzialnej
ręce rynku"?
– Bez prywatnego kapitału nie ma – i nigdy nie było – pożądanego rozwoju miast.
Nie ma go jednak również wtedy, gdy praktycznie kapitał ten ulega egoistycznemu
zdziczeniu w wyniku braku politycznego zarządzania i stymulującej funkcji
sektora publicznego. W prowadzonym, już od kilku lat na Zachodzie, dyskursie na
temat tego, czym jest "miasto europejskie", uznaje się za nieodłączne i
podstawowe cechy takiego miasta: jego nawarstwienie historyczne (powiązanie
tradycji i innowacji), skuteczne i odpowiedzialne zarządzanie przez sektor
publiczny (planowanie przestrzenne i społecznie sprawiedliwa polityka względem
kapitału prywatnego) i współodpowiedzialność całego społeczeństwa za miasto
(miasto obywatelskie). Podstawowym warunkiem przejęcia tej
współodpowiedzialności jest zasada faktycznej partycypacji społecznej w
planowaniu rozwoju miasta. Rozwija się ono w trójkącie, którego wierzchołkami
są: kapitały prywatne, zarządzanie publiczne, realizacja interesów mieszkańców.
Brak zarządzania publicznego i ignorowanie potrzeb obywateli szkodzi kapitałowi,
który pozostawiony wyłącznemu wpływowi owej "niewidzialnej ręki" galopuje, jak
dziki koń zaprzężony do wozu bez woźnicy.

Jakie to ma skutki?
– Taki koń pędzi do najbliższej koniczyny, zadeptując po drodze wszystko inne. W
społecznej gospodarce rynkowej chodzi o to, aby siłę tego konia kierować tak,
aby się najadł, niczego nie zadeptał i jeszcze przewiózł do celu możliwie dużo
pożytecznych towarów. Innym skutkiem braku zarządzania funkcjonowaniem kapitału
inwestycyjnego w przestrzeni miasta jest jego monopolizacja. W zakresie
inwestycji budowlanych w polskich miastach, absolutny monopol (i dyktat cen
produktów) mają polskie i zagraniczne grupy deweloperskie. Tym samym trudno w
ogóle mówić o jakimkolwiek rynku. Brak działań rewitalizacyjnych w polskich
miastach jest związany zarówno z brakiem zaangażowania państwa, jak i z
monopolizacją inwestycji na obszarach tzw. zielonej łąki. Jest też skutkiem
kompletnego chaosu własności gruntów w polskich miastach. Ich zła struktura
własności blokuje możliwości generowania przez te grunty kapitału (kredytów) na
odnowę zasobów. W tej sytuacji banki przez długie lata koncentrowały się na
tworzeniu produktów kredytowych wyłącznie na zakupy towarów deweloperskich. W
państwach zachodnioeuropejskich rozwój miast jest generowany szeroką paletą
podmiotów inwestycyjnych i właścicielskich. Produkują one różne powierzchnie o
różnych cenach, w oparciu o różne modele produktów kredytowych. Szczególne
znaczenie mają w tym zakresie inwestycje rewitalizacyjne w starych zasobach
budownictwa.

Jak rozwiązać problemy wielkich blokowisk budowanych w PRL (tzw. bloki z
wielkiej płyty). Czy w ogóle jest to problem?
– No właśnie, jaki to jest w ogóle problem? Zasoby wielkopłytowe stanowią w
Polsce niezwykle ważny segment budownictwa mieszkaniowego. W jakiej kondycji
takie osiedla się znajdują, zależy od tego, czy udało się tam dokonać stosownych
prac modernizacyjnych (wymiana instalacji, okien, ocieplenie) oraz od tego, czy
udało się tam utrzymać dobrą jakość przestrzeni i infrastruktury (zieleń,
parkingi, przedszkola, szkoły etc.). Istotną rzeczą jest przy tym struktura
własności. Maksymalna liczba sprywatyzowanych mieszkań sprzyja powstawaniu
aktywnej społeczności gwarantującej utrzymanie i rozwój jakości tych zasobów.
Zasoby wielkopłytowe na osiedlach, gdzie proces prywatyzacji mieszkań skierowany
na dotychczasowych lokatorów posunął się stosunkowo daleko, gdzie inicjatywy
właścicieli wywołują działania modernizacyjne, mają olbrzymią szansę stać się
jeszcze przez długie lata ważnymi i atrakcyjnymi zasobami mieszkaniowymi.
Osiedla wielkopłytowe były bardzo dobrze projektowane, w ciągu ostatnich 30-40
lat "przerosły" zielenią i są z reguły doskonale zintegrowane z systemami
transportu publicznego. Perspektywicznie mogą one z tej racji wygrać w
przyszłości z wieloma osiedlami deweloperskimi. Mieszkania w tych osiedlach –
zakupione za drogie kredyty i znacznie przepłacone z racji monopolistycznej
pozycji ich producentów – czeka, być może, los mniej promienny od zasobów
wielkopłytowych.

Jak według Pana powinny być optymalnie prowadzone polityka budowlana i
planowanie przestrzenne miast, aby jak najlepiej służyły one rozwojowi człowieka
i rodziny?
– Na to pytanie dawno już udzielono w Europie stosownej odpowiedzi. W latach
70.-90. ubiegłego wieku polityka miejska w Europie Zachodniej wykształciła
systemy planowania i wdrażania polityki rozwoju miejskiego oparte na integracji
planowania przestrzennego, planowania społeczno-gospodarczego oraz strategiach
finansowych. Owocem tych doświadczeń stał się unijny model tzw. Zintegrowanego
Planowania Rozwoju Miast. Każde miasto zachodnioeuropejskie takie plany posiada.
Buduje je, aktualizuje i wdraża w ramach ścisłej współpracy między sektorem
publicznym, podmiotami inwestorskimi i grupami społecznego interesu. Wyrazem tej
polityki stała się unijna Karta Lipska podpisana przez państwa członkowskie Unii
w kwietniu 2007 roku.

A więc Polska również musiała ją podpisać.
– Oczywiście, że tak, ale politycy nie uznali za stosowne dopasować polskich
systemów prawnych i realiów uprawiania polityki rozwoju miejskiego do
postanowień tej Karty. System zintegrowanego planowania oparty na szerokiej
partycypacji społecznej, przekładający publiczne i prywatne inwestycje budowlane
na realnie istniejące, szerokie potrzeby społeczno-gospodarcze, to nic innego
jak system, w którym planowanie i polityka rozwoju są podporządkowane potrzebom
społecznym. W tym systemie ów wspomniany dziki koń tzw. wolnego rynku ma prawo
się najeść, ale tylko wówczas, gdy zaprzężony do wozu interesu publicznego
dowiezie nim bezpiecznie pasażerów do celu. Odpowiedź na postawione pytanie
brzmi: optymalna polityka budowlana i planowanie przestrzenne służą wówczas
społeczeństwu, jeżeli realizują interes i dobro publiczne. W przestrzeni
polskich miast nie ma praktycznie rynku. Nie ma też planowania przestrzennego.
Istnieje monopol grup inwestorskich z jednej strony i "produkcja" planów
miejscowych wynikająca ze społecznie niekontrolowanych procesów
administracyjnych z drugiej strony. Taki system niewiele ma wspólnego z
realizacją dobra i interesu publicznego, jak i z europejskimi systemami
planowania i wdrażania rozwoju miejskiego opartych na zasadach społecznej
gospodarki rynkowej.

Który z krajów europejskich postawiłby Pan za wzór w zakresie zarządzania
rozwojem i odnową miast?
– Nie mówiłbym tutaj o wzorze, a raczej o doświadczeniach przydatnych
ewentualnie w budowie nowej polityki miejskiej w Polsce, która pozwoliłaby na
powrót do standardów europejskich. Przydatne dla Polski doświadczenia to przede
wszystkim te uzyskane w procesach restrukturyzacji miast na obszarze dawnej NRD.
Pierwszym krokiem była tam restytucja własności gruntów i porządkowanie spraw
własnościowych, co sprawiło, że dzięki nieruchomościom można było generować
kredyty i uruchomić olbrzymie programy rewitalizacji, w ramach których prywatni
właściciele nieruchomości zainwestowali w tych obszarach kilka razy więcej
kapitału, niż uczynił to sektor publiczny. Specjalne regulacje prawne (w Polsce
dotąd nieistniejące), sprawne systemy zarządzania i integracja społeczeństwa w
procesie rozwoju miast, pozwoliły na znaczne złagodzenie procesów
restrukturyzacji.

Czego dotyczyły przede wszystkim te regulacje?
– Szczególne znaczenie miało tu wspieranie powstawania i działania
zróżnicowanych podmiotów inwestycyjnych w przestrzeni miast i szczególnych
systemów wspierania podmiotów średnich i małych (właścicieli pojedynczych
kamienic czy małych kilkurodzinnych wspólnot inwestorskich). Olbrzymi wysiłek
kierowano na łagodzenie i rozwiązywanie konfliktów powstających w wyniku wzrostu
czynszów oraz na taką koordynację działań inwestycyjnych prywatnych i
publicznych, aby wywoływały one maksymalną synergię, przy równoczesnym
minimalizowaniu konfliktów i negatywnych skutków społecznych. Innymi słowy,
praktyka daleko idącej stymulacji i koordynacji działań rynku w interesie
społecznym za pomocą sprawnych i skutecznych instrumentów prawnych,
planistycznych i negocjacyjnych oraz przy nieustannym procesie partycypacji
społecznej.

Dziękuję za rozmowę.

Dr Andreas Billert – historyk architektury i sztuki, specjalista w zakresie
rozwoju miast. W latach 1980-1998 zarządzał projektami rozbudowy i rewitalizacji
miast zarówno na terenie Niemiec Wschodnich, jak i Zachodnich (Lubeka i
Frankfurt n. Odrą). Następnie w latach 1998-2008 był wykładowcą na Uniwersytecie
Adama Mickiewicza w Poznaniu i Uniwersytecie Europejskim Viadrina. Obecnie jest
na emeryturze. Mieszka w Dreźnie.