Nie stać nas na kolejne błędy

Niedawno starałem się ustalić, jakie rozwiązania publicznoprawne, w tym
przede wszystkim o charakterze podatkowym, można określić jako "prorodzinne", a
zwłaszcza chroniące osoby decydujące się na posiadanie i wychowanie dzieci.
Pozornie jest ich dużo i – choć brak na ten temat precyzyjnych danych –
pochłaniają niemało środków publicznych w postaci wydatków budżetowych oraz –
pośrednio – w wyniku spadku wpływów podatkowych. Najważniejsze, że w tych
rozwiązaniach nie można doszukać się jakiejkolwiek wewnętrznej logiki. To, co
powstało w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat (niektóre przepisy weszły w życie
jeszcze w "głębokim socjalizmie"), cechuje przypadkowość, brak spójności, a
przede wszystkim rozproszenie środków publicznych.

Powód moich poszukiwań był dość prosty: podatki dochodowe w obecnym kształcie
dożywają swojego końca: spada ich efektywność fiskalna, toną w morzu dziesiątków
tysięcy urzędowych interpretacji, a przede wszystkim nie tworzą jakiejkolwiek
racjonalnej koncepcji. Wiemy, że władza publiczna nie może już uchylić się od
potrzeby nie tylko napisania nowych ustaw, czego nie należy mylić z nowelizacją
już istniejących, lecz także musi odpowiedzieć na pytanie: "Czy kryzys
demograficzny związany dodatkowo z masowym wychodźstwem zarobkowym, zwłaszcza
młodych ludzi, nie powinien mieć wpływu na kształt przyszłych podatków?". Wiemy,
że nikt nie podejmie się tych działań w roku wyborów parlamentarnych, ale już
warto rozpocząć debatę na ten temat. Dajmy szansę politykom, aby świadomie
stworzyli nowe podatki, realizując określone cele publiczne, bo inaczej ustawy
będą napisane przez tandem urzędników i lobbystów.

Polska się wyludnia

Jak dotąd jesteśmy zupełnie bezradni wobec dwóch wspomnianych już i chyba
najważniejszych zjawisk społecznych naszego kraju: głębokiego niżu
demograficznego i emigracji zarobkowej młodego pokolenia. Opinie specjalistów są
wręcz alarmujące i chyba trzeba zgodzić się z tezą, że zjawiska te będą
kształtować przyszłość naszego kraju. Zapewne powtarzamy scenariusz, który
zdążyło już przeżyć kilka biedniejszych państw starej Europy. Możemy również
poddać analizie ich doświadczenia, a zwłaszcza ocenić skuteczność zastosowanych
tam metod przeciwdziałania tym procesom. To daje nam pewną przewagę, choć
zarazem odziera ze złudzeń; nie ma prostych recept, brakuje pozytywnych wzorców,
a przede wszystkim nie można w jakimkolwiek znaczeniu cofnąć czasu: spadek
rozrodczości połączony z emigracją się uzupełniają, co wzmacnia i utrwala złe
tendencje.
Szkoda, że straciliśmy za dużo czasu koniecznego do stworzenia jakiejś spójnej
koncepcji działań władzy publicznej, a przede wszystkim roli ustawodawcy na tej
niwie. Prawdopodobnie politycy nie rozumieją tych zjawisk lub nie potrafią ich
racjonalnie zinterpretować, a zwłaszcza dostrzec ich społeczno-ekonomicznych i
historycznych skutków. Zabrakło dialogu z naukowcami, debaty pozbawionej
obowiązkowej poprawności, a także zwykłej, zdroworozsądkowej wyobraźni.
Wyludniająca się wieś, upadek (zwany restrukturyzacją) przemysłu, restrykcyjny
lub co najmniej obojętny stosunek do lokalnej przedsiębiorczości, połączone z
masową ucieczką nowych pokoleń powinny skłonić do głębokiej refleksji, której,
niestety, zabrakło. Już czas podjąć publiczną debatę na ten temat, wolną od
uprzedzeń i przemilczeń. Jedno jest pewne: faktycznie rządzący w naszym kraju
lobbystyczno-urzędniczy sposób rozstrzygania problemów publicznych nie daje
szansy powstrzymania większości negatywnych zjawisk.

Z historii problemu

Wiele państw starej Europy podjęło różne próby przeciwdziałania kryzysowi
demograficznemu, a ich doświadczenia liczą już kilkadziesiąt lat. Co prawda nie
poddano ich kompleksowej analizie, a warto zauważyć, że jest to bardzo bogaty
zbiór koncepcji i pomysłów. Dominuje przekonanie, że jeśli już osiągnięto jakiś
spektakularny sukces, to dotyczył on imigrantów z państw Afryki oraz Bliskiego,
Środkowego i Dalekiego Wschodu, którzy byli beneficjentami wielu przywilejów
polityki prorodzinnej. Powstaje tu jednak oczywiste pytanie: "Czy rozwój
demograficzny w tej grupie nastąpiłby również, gdyby prowadzono politykę
neutralną?". Jest to prawdopodobnie teza prawdziwa, którą potwierdza
stabilizacja, a nawet regres demograficzny innych grup imigrantów (w tym z
naszego kraju), mimo silnych związków tych grup ludności z nowymi ojczyznami.
Pogłębiający się kryzys demograficzny naszego kraju potrafimy zmierzyć i
zinterpretować statystycznie. Nie jest jednak pewne, czy rozumiemy jego istotę,
a dwadzieścia minionych lat to bardzo długo w naszej historii. Nie będę udawać,
że ogarniam wszystkie istotne przyczyny nie tylko negatywnych tendencji
demograficznych, lecz również kryzysu rodziny, co jest chyba silnie wzajemnie ze
sobą powiązane. Pozwolę sobie tylko na jedną refleksję, dotyczącą przeszłości.
Bezsporny sukces demograficzny pierwszych trzech dekad "powojnia" zawdzięczamy
przede wszystkim utworzeniu wielu nowych gospodarstw rolnych oraz poprawy
dochodowości – mimo obiektywnej biedy – już istniejących małych gospodarstw.
Dziś nie zawsze umiemy to przyznać, ale to reforma rolna z 1944 roku (podobnie
radykalne działania przewidywała również Rada Jedności Narodowej związana z
rządem emigracyjnym, o czym się już zapomina) była główną przyczyną wzrostu
demograficznego, a rozwój miast likwidował występujące już przed wojną
przeludnienie wsi. Ale to stworzona po wojnie wieś ukształtowała – w istocie
tworzy do dziś – społeczny wizerunek współczesnej Polski i Polaka, różny od
wzorców z nieodległej historii. Tak jak wieś pouwłaszczeniowa w XIX wieku
zaludniła dzielnice robotnicze miast Kongresówki, prowadząc do ich polonizacji,
tak wieś po drugim uwłaszczeniu ("reformie rolnej") stworzyła naszą
współczesność. Warto przyznać, że owe 12 mln naszych obywateli, którzy mieszkają
w domach z wielkiej płyty, było w pierwszym, a co najwyżej w drugim pokoleniu
potomkami wyżu demograficznego wsi polskiej zrodzonej po drugim uwłaszczeniu.

Dwa zadania dla władzy publicznej

Można odnieść wrażenie, że wprowadzone ostatnio rozwiązania, będące częścią
jakkolwiek pojętej polityki prorodzinnej naszego kraju, są głównie adresowane do
populacji miejskiej, i to raczej w górnej grupie dochodów (np. przywileje
podatkowe związane z zatrudnieniem niani). Oczywiście w ten sposób można wydać
dowolną ilość środków publicznych i nie osiągnąć jakiegokolwiek efektu
demograficznego. Bez owijania w bawełnę trzeba przypomnieć znaną od wieków
prawidłowość, że siłą demograficzną każdej społeczności jest zawsze ta
biedniejsza większość (pochodzenie słowa "proletariat"). Współczesnym paradoksem
jest jednak to, że względna i bezwzględna pauperyzacja istotnej części naszego
społeczeństwa idzie w parze ze spadkiem dzietności, a to już jest naszą (i nie
tylko naszą) specyfiką.
Co tak naprawdę może dziś zrobić władza publiczna? Musi jednocześnie realizować
dwa pozornie przeciwstawne cele, którymi, jak sądzę, są:
* pomoc ekonomiczna dla rodzin decydujących się na wychowywanie dzieci, przy
czym pomoc ta musi mieć charakter progresywny: wsparcie dla drugiego i kolejnych
dzieci musi być proporcjonalnie większe;
* tworzenie i stabilizacja miejsc pracy, głównie na wsi oraz w małych
miejscowościach, adresowanych do ludzi młodych, zwłaszcza mężczyzn
rozpoczynających pracę zawodową.
Te dwa zadania władzy publicznej, a zwłaszcza ustawodawcy podatkowego, muszą
mieć w najbliższym dziesięcioleciu nadrzędny charakter; w ich realizacji musi
uczestniczyć również zarówno administracja rządowa, jak i samorządowa. Istotne
są jednak "szczegóły". Tu postaram się wskazać oczywiście tylko niektóre
rozwiązania służące realizacji powyższych celów. Jest rzeczą bezsporną, że
prowadząc politykę prorodzinną, można bez sensu wydać nieograniczoną ilość
środków publicznych i zmarnować nie tylko pieniądze, ale i czas. Na to nas już
nie stać.
I jeszcze jedna refleksja. Na problemy demograficzne rzadko patrzymy oczyma
pracodawców, a z tej perspektywy jest gorzej niż źle. Upowszechniane przez
polityków poglądy o "świetnie wykształconych pokoleniach" młodych pracowników,
"chętnych do pracy" i o "nowoczesnych postawach", są bajeczkami obowiązującej
poprawności. Coraz trudniej znaleźć nie tylko ludzi mających określony fach,
lecz przede wszystkim osoby rozumiejące i akceptujące rolę pracownika. Chętnych
do podjęcia pracy jest nawet sporo, umiejących pracować – znacznie mniej. Polski
pracodawca przegrywał i przegrywać będzie z konkurentem zza nieodległych granic,
gdzie można dojechać w ciągu co najwyżej kilkunastu godzin; drastyczne różnice w
poziomie cywilizacyjnym infrastruktury, nie mówiąc już o wielkości zarobków, nie
dają dużych szans jako zatrudniającym. Powoli staliśmy się niewolnikami
zależności: niski poziom krajowych zarobków – negatywna selekcja pracowników –
wysoki odsetek emigracji zarobkowej – słabość ekonomiczna krajowego pracodawcy –
niski poziom krajowych zarobków. Niestety, negatywne tendencje demograficznie są
pogłębiane przez wewnętrzne relacje oraz strukturę dochodów z pracy, która na
szczycie drabiny stawia duże struktury biurokratyczne, gdzie pracodawca
preferuje zatrudnienie młodych kobiet, nieobciążonych obowiązkami
macierzyńskimi, a na dole małe struktury produkcji lub usług materialnych, gdzie
najbardziej poszukiwanym (jedynym?) pracownikiem jest młody mężczyzna, którego
przez to nie stać często na założenie rodziny.
Stawiam tezę, że jedyną strategiczną drogą wyjścia z obecnego dołka
demograficznego jest stworzenie w najbliższym czasie co najmniej kilkuset
tysięcy miejsc pracy – głównie dla młodych mężczyzn – które zapewniałyby co
najmniej średni poziom zarobków, w dodatku dawałyby perspektywę stabilizacji
zatrudnienia na co najmniej 10 lat. Jest szansa, że ci ludzie będą chcieli
założyć rodziny, kupić lub wybudować na kredyt mieszkanie, a przede wszystkim
mieć dzieci, na które – w ich ocenie – ich stać. Tak naprawdę to nie mamy
wyboru, bo dziś jedynym pomysłem na przyszłość jest wydłużenie wieku
emerytalnego, co akurat jest krokiem w przeciwną stronę. Znacznie większą kwotę
składek na ZUS i podatków zapłacą młodzi pracownicy, którzy "chcą zarobić", niż
zmuszane do dłuższej pracy kobiety "po sześćdziesiątce".

W jaki sposób osiągnąć ten cel?

Tu łatwo narazić się na zarzut naiwności, bo – jak dotąd – nikomu w bliskim
sąsiedztwie geograficznym nie udało się tego skutecznie osiągnąć. Wręcz
odwrotnie – wraz z zużyciem zasobów odziedziczonych po poprzednich epokach
obniża się szansa, a nawet prawdopodobieństwo powstania nowych miejsc pracy,
oferujących młodym ludziom godziwe i stabilne zarobki. Wiemy jedno, że wszystkie
"selektywne" i "precyzyjne" sposoby wspierania tworzenia nowych miejsc pracy są
nieefektywne. Widzimy na co dzień, jaką energię społeczną marnujemy na obsługę
tzw. programów pomocowych, które przynoszą co najwyżej nietrwałe efekty. Tu
sygnał dany przez ustawodawcę musi być jednoznaczny i agresywny, lecz musi także
mieścić się w dziwacznych granicach wynikających ze wspólnotowych zakazów
udzielania tzw. pomocy publicznej. Nie ma tu wielkiego manewru. To, co mają
jeszcze w swoich rękach rządzący, to szansa zawarcia swoistej umowy społecznej z
przedsiębiorcami: w zamian za wyłączenie z podatku dochodowego inwestowanych
zysków, będziemy żądać wyższego opodatkowania zysków podzielonych. To musi stać
się ogólną zasadą opodatkowania ogółu przedsiębiorców, niezależnie od formy
prawnej, byleby tylko byli podatnikami naszego podatku dochodowego. Co równie
ważne, zasada ta musi mieć gwarancję obowiązywania w ciągu obecnej dekady.
Paradoks polega na tym, że nie musi się to wiązać ze wzrostem przeciętnego
obciążenia podatkiem dochodowym działalności gospodarczej, a budżet –
przynajmniej w średniej perspektywie – nie musi na tym stracić.
Natomiast istotą potencjalnej skuteczności wszelkich rozwiązań
publicznoprawnych, a przede wszystkim podatkowych, mających na celu wsparcie dla
rodzin posiadających dzieci (własne i adoptowane), jest łączne spełnienie dwóch
równorzędnych przesłanek:
* czytelności skutku ekonomicznego dla potencjalnych beneficjentów; musi być w
pełni zrozumiały związek przyczynowo-skutkowy między wychowywaniem dziecka lub
dzieci a wielkością korzyści,
* stabilności prawa do korzyści polegającego zwłaszcza na uniezależnieniu jej
wielkości od bieżących dochodów.
Analizując dotychczasowe doświadczenia nasze i obce, wiemy, że dominują tu
półśrodki i niekonsekwencja. Najbardziej pożądanym rozwiązaniem jest przyznanie
stałej kwoty, która przysługiwać będzie na jedno dziecko w okresie od urodzenia
(adopcji) do ukończenia co najmniej 3. roku życia, przy czym na drugie i kolejne
dzieci byłaby to kwota wyższa. Podmiotem uprawnionym do jej otrzymania byłyby
osoby wychowujące – za każdy miesiąc powyższego okresu. Dla osób będących
podatnikami podatku dochodowego kwota ta zmniejszać będzie należny podatek
(zaliczkę), a dla pozostałych osób musi być bezpośrednią korzyścią wypłacaną w
formie gotówkowej lub w nowoczesnej formie zasilenia karty płatniczej.
Oczywiście kluczowym problemem jest wielkość powyższej kwoty (stawki
miesięcznej) na pierwsze dziecko. Jej minimalna wysokość nie musi być obecnie
wysoka, przy czym mogłaby ulec podwyższeniu w przypadku szerszej redukcji
zbędnych zwolnień w podatku dochodowym od osób fizycznych. I tu dochodzimy do
istoty problemu: wprowadzenie powyższych rozwiązań musi wiązać się z likwidacją
istotnej części zwolnień, które rokrocznie obniżają bezzasadnie efektywność
fiskalną tego podatku. Oczywiście w pierwszej kolejności uległyby likwidacji
nieefektywne rozwiązania "prorodzinne", a także co najmniej kilkadziesiąt
zwolnień, których lista dziś dochodzi do dwustu! Szacuje się, że tylko w 2008 i
2009 r. spadek dochodów budżetowych z tytułu głównych zwolnień wyniósł ponad 7
mld złotych – jest na czym oszczędzać. Najprościej mówiąc, sfinansowanie
powyższego programu akurat nie wymaga podwyższenia stawki podatku dochodowego od
osób fizycznych, pod warunkiem likwidacji około połowy zwolnień podatkowych,
będących nie tylko wyrazem dziwnej "dobroci" ustawodawcy, lecz również zwykłym
sukcesem lobbystycznym grup nacisku. Dziś wiemy, że gdyby nie zrobiono
bezsensownego prezentu w postaci obniżki stawek tego podatku przed dwoma laty,
moglibyśmy znaleźć środki na realizację tego programu.
Powyższe propozycje, które niniejszym stawiam pod dyskusję, wiążą się ze zmianą
filozofii podatku dochodowego, który stanie się (musi się stać?) najważniejszym
elementem aksjologicznym prawa podatkowego. Znacznie niższe obciążenia
podatników wychowujących dzieci oraz inwestujących w majątek gospodarczy – w
porównaniu z pozostałymi, jest istotą nowocześnie pojętego solidaryzmu
społecznego, gdzie rozkład ciężarów publicznych odpowiada skali uczestnictwa
podatników w rozwiązywaniu dwóch najważniejszych problemów współczesności:
regresu demograficznego oraz zapewnienia wzrostu zatrudnienia dzięki powstaniu
majątku narodowego służącego działalności gospodarczej.
 

Prof. Witold Modzelewski

 

Autor jest prawnikiem, ekspertem w dziedzinie finansów i
polityki podatkowej, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, prezesem Instytutu
Studiów Podatkowych.