Konstytucja narzędziem władzy

W lutym i listopadzie br. zostały złożone w Sejmie cztery projekty ustaw
mające znowelizować polską Konstytucję z 1997 roku. Dwa projekty – Prawa i
Sprawiedliwości i Platformy Obywatelskiej – dotyczą wewnętrznych spraw polskich
i już istniejących regulacji, zaś dwa odrębne projekty zmiany Konstytucji (PiS i
prezydenta Bronisława Komorowskiego) wprowadzają całe bloki nowych przepisów i
odnoszą się tylko do spraw unijnych, tj. relacji Polski z Unią Europejską.

Jeśli chodzi o propozycje nowelizacji obecnie obowiązujących rozwiązań
wewnątrzpolskich, to projekt PO przewiduje liczne poprawki, które w istocie
prowadzą do zmiany obecnego systemu politycznego Rzeczypospolitej. Rządząca
partia wnosi m.in. o zmniejszenie liczby posłów z obecnych 460 do 300 i
rezygnację z zasady proporcjonalności wyborów do Sejmu, co umożliwi wprowadzenie
jako reguły wyborów jednomandatowych. Istotnie ograniczy to szanse wyborcze
mniejszych lub mniej zasobnych partii politycznych i organizacji.

Prezydent w roli notariusza
PO przewiduje też liczne, szczegółowe zmiany Konstytucji mające na celu poważną
deprecjację – żeby nie powiedzieć niemal ośmieszenie – pozycji prezydenta RP.
Platforma proponuje wprowadzenie znacznych ułatwień w obalaniu weta prezydenta.
Według projektu będzie to możliwe już bezwzględną większością głosów w obecności
co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Obecnie próg ten wynosi 3/5 głosów.
Platforma dąży do sprowadzenia prezydenta RP do niejasnego konstytucyjnie
statusu "reprezentanta państwa". Obecnie art. 126 ust. 1 Konstytucji określa
prezydenta jako "najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej".
Propozycja niechlujnie nie precyzuje, które "państwo" reprezentuje prezydent,
który przestaje być według projektu też "najwyższym" przedstawicielem RP. W
ogóle przestaje być "przedstawicielem", a zostaje jakimś "reprezentantem", jak
nie przymierzając np. reprezentanci sportowi lub szeregowi dyplomaci.
PO planuje istotnie ograniczyć prawo obywateli do zgłaszania kandydata na
prezydenta, podnosząc wymóg liczby niezbędnych do tego podpisów z obecnych 100
tysięcy do 300 tysięcy. Projekt wprowadza dla prezydenta całkiem niepoważny
(biorąc pod uwagę rangę sprawy) termin 7 dni (w tym święta) do podpisania ustawy
ratyfikacyjnej, na obowiązkowe podpisanie przez niego umów międzynarodowych,
którymi Rzeczpospolita przekazuje organizacji międzynarodowej kompetencje
organów władzy państwowej oraz umów, których ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody
wyrażonej w ustawie. Termin siedmiodniowy w żaden sposób nie umożliwia bowiem
prezydentowi (ani komukolwiek) merytorycznej, choćby pobieżnej, oceny liczących
niekiedy po kilkaset stron istotnych dla państwa umów, rodzących poważne
konsekwencje dla Polski.
Ta propozycja zmienia prezydenta w notariusza, który składając podpis, ma
poświadczyć powagą swego urzędu, że do podpisywanego dokumentu nie ma
zastrzeżeń. Jest to kolejny przykład lekceważenia urzędu prezydenta Polski
zmuszanego przez większość sejmową do poświadczania i legitymizowania
czegokolwiek – byle szybko i na pewno, bez możliwości oceny treści podsuwanego
dokumentu, ale z przeniesieniem współodpowiedzialności za jego podpisanie na
głowę państwa.
Projekt PO definitywnie podporządkowuje prezydenta w sprawach polityki
zagranicznej premierowi. Prezydent może przedstawiać stanowiska w tym obszarze
tylko "na wniosek lub za zgodą Prezesa RM". To odpowiedź PO na spór ze śp.
prezydentem Lechem Kaczyńskim dotyczący prowadzenia polityki zagranicznej RP w
ramach nakazanej obecną Konstytucją "współpracy" tych organów.
Poważnie ograniczono w projekcie rolę prezydenta RP w zakresie spraw obronności.
Mimo że zgodnie z art. 134 Konstytucji, prezydent "jest najwyższym
zwierzchnikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej", to partia rządząca
sugeruje pozbawienie go głównych dotychczasowych kompetencji personalnych w tym
obszarze. Dowódców rodzajów Sił Zbrojnych i szefa Sztabu Generalnego prezydent
będzie mógł mianować tylko na wniosek premiera. Najwyższe zwierzchnictwo
prezydenta nad polskimi Siłami Zbrojnymi pozostanie pustym, wprowadzającym w
błąd ozdobnikiem.
Platforma chciałaby wyłączyć Krajową Radę Radiofonii i Telewizji spod regulacji
konstytucyjnej i konstytucyjnie całkowicie pozbawić prezydenta wpływu na
funkcjonowanie mediów publicznych.
Ograniczono także rolę prezydenta w zakresie powoływania sędziów, co także w tym
przypadku było swoistą odpowiedzią prezydentowi Lechowi Kaczyńskiemu, który
wstrzymywał się z nominacjami budzącymi jego poważne zastrzeżenia. Według
projektu prezydent będzie mógł powoływać nowych sędziów – co do zasady – tylko
"zgodnie z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa". Śp. Lech Kaczyński odmawiał w
przeszłości wykonywania wniosków KRS ze względu na niechlubną przeszłość
niektórych zgłaszanych przez tę Radę kandydatów na sędziów.

Cała władza w ręce premiera
O ile zdeprecjonowano rolę prezydenta RP nieproporcjonalnie i niemal szokująco
do jego najsilniejszego w państwie mandatu społecznego pochodzącego z
powszechnych wyborów, o tyle równie nieproporcjonalnie wzmocniono znaczenie i
rolę premiera i ministrów. Poza wspomnianymi przesunięciami różnych
szczegółowych kompetencji z zakresu działania prezydenta do kompetencji premiera
wprowadzono także rozwiązania "uniezależniające" w większym niż dotychczas
stopniu rząd i ministrów od władzy prawodawczej (Sejmu i Senatu), czym
ograniczono demokratyczną nad nimi kontrolę parlamentu. Na przykład projekt w
ogóle znosi indywidualną odpowiedzialność ministrów, tj. indywidualne wotum
nieufności za powierzone im sprawy, uzasadniając to mało demokratycznym
argumentem, że wnioski w tych sprawach mają "jedynie charakter demonstracji
politycznych opozycji sejmowej". Trzeba jednak pamiętać, że instytucja wotum
nieufności daje okazję do publicznej, merytorycznej debaty i oceny działań osób
prowadzących sprawy publiczne i jest ważnym konstytucyjnym instrumentem kontroli
rządu (większości) przez opozycję (mniejszość).
Projekt PO wprowadza nową konstytucyjną władzę, tj. prokuraturę, a jednocześnie
pomija niezwykle istotne dla Polski sprawy, jak m.in. potrzebę wyposażenia
Trybunału Konstytucyjnego w kompetencję do kontroli zgodności z polską
Konstytucją także "wtórnego" prawa unijnego (tj. przepisów wydawanych przez
różne organy UE). Brak takiego przepisu w Konstytucji był wielokrotnie uznawany
za jedną z poważniejszych luk prawnych, ułatwiającą podmiotom zewnętrznym
naruszanie suwerenności państwa polskiego. Projekt PO nie odnosi się też w ogóle
do relacji Polski z UE, chociaż – choćby po traktacie z Lizbony – potrzeba
zabezpieczenia wpływu suwerena, tj. Narodu działającego poprzez swą
reprezentację w parlamencie, na decyzje podejmowane w UE wobec państwa
członkowskiego została dobitnie wykazana w wyroku niemieckiego Trybunału
Konstytucyjnego.

Bez demokratycznej kontroli
Projekt bowiem w szczegółach opisuje i rozstrzyga na korzyść obecnego premiera
głównie te sytuacje, które za życia Lecha Kaczyńskiego były przedmiotem sporu z
nim układu rządzącego (mianowanie w Siłach Zbrojnych, powoływanie sędziów,
polityka zagraniczna) lub też wprowadza rozwiązania, które utrudniają w znaczny
sposób kontrolę lub "dosięgnięcie" działań obozu rządzącego przez opozycję
sejmową. Tej ostatniej zaś mają konstytucyjnie utrudnić korzystanie przez nią z
różnych procedur i możliwości państwa demokratycznego. Na przykład przy wyborze
prezydenta czy przez likwidację instytucji indywidualnego wotum nieufności.
Projekt PO wyraźnie został napisany "przeciwko" byłemu prezydentowi i
popierającym go środowiskom politycznym. Podtrzymywany jest jednak także dziś,
gdyż partia rządząca poprzez sprowadzenie pozycji urzędu prezydenckiego do roli
czysto niemal symbolicznej buduje przez to korzystny dla siebie system
"kanclerski", z decydującą pozycją władzy wykonawczej, a głównie premiera.
Gdyby obecny układ utrzymał się po kolejnych wyborach parlamentarnych i zdobył
większość potrzebną do zmiany polskiej Konstytucji (choć teoretycznie po
rozłamie w PiS dziś już ją posiada), ustrój Rzeczypospolitej stałby się ustrojem
demokratycznym już tylko w zasadzie formalnie, w akcie głosowania. Po wyborach,
monopol faktycznie niekontrolowanej (także w Sejmie) władzy posiadałyby
struktury władzy wykonawczej, administracyjnej, które znalazłyby się praktycznie
poza demokratycznymi procedurami kontroli społecznej.
Projekt PO konsekwentnie i dość mściwie degraduje urząd prezydenta RP, pozbawia
go istotniejszych uprawnień i uzależnia jego działania od woli niższych rangą
podmiotów, jak premier czy KRS. Pozostaje to przy tym w rażącej sprzeczności z
ogromną siłą demokratycznego mandatu prezydenta wynikającego z wyboru
powszechnego.
Projekt osłabia kontrolne funkcje Sejmu, ogranicza prawa opozycji. Cała niemal
realna władza, także w sprawach dotyczących UE (co wynika z odrębnego projektu
zmiany Konstytucji zgłoszonego przez prezydenta Komorowskiego) znalazła się – w
świetle projektów PO i prezydenta – w rękach władzy wykonawczej.
Wydaje się jednak, że tak istotne zmiany, które nie idą jednak w kierunku
poszerzania obszaru demokratycznych standardów, powinny być tym bardziej
poprzedzone i stanowić wynik ogólnonarodowej dyskusji, w której wcześniej różne
środowiska mogłyby wypowiedzieć się merytorycznie o przedstawianych
propozycjach. Narodowe, cierpliwe dyskusje pozwoliłyby zwiększyć świadomość i
wiedzę społeczną, co z kolei być może utrudniłoby doprowadzenie głosujących
obywateli do akceptacji rozwiązań konstytucyjnych żywotnie godzących w ich
interesy jako Narodu i obywateli.

Tama dla unijnych regulacji
Jeśli chodzi o projekt zmiany Konstytucji autorstwa PiS – w sprawach
wewnątrzpolskich jest on bardzo krótki. Jego celem nie była całościowa
propozycja ustrojowa (taką PiS przygotowało w odrębnych własnych projektach
nowej Konstytucji, np. tzw. projekt Gosiewskiego), lecz zapełnienie oczywistej i
groźnej dla suwerenności RP luki konstytucyjnej. Projekt PiS proponuje jedynie
konieczne uzupełnienie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego o możliwość
kontroli przez Trybunał także konstytucyjności przepisów wydawanych przez
organizację międzynarodową. W praktyce chodzi o poddanie pod kontrolę Trybunału
tzw. prawa wtórnego UE, obowiązującego na terytorium Polski. Propozycja ta ma
umożliwić badanie, czy unijne regulacje, które będą obowiązywać w Polsce, są
zgodne z zasadami, wartościami i przepisami polskiej Konstytucji. Potrzeba
takiego uzupełnienia kompetencji TK w Konstytucji jest oczywista w sytuacji, gdy
Polska umową międzynarodową blankietowo przekazała Unii swe suwerenne
kompetencje. Jak najbardziej więc konieczne jest, by polski Trybunał badał
zgodność z polską Konstytucją przepisów dość dowolnie stanowionych przez organy
unijne, które w swym działaniu nie zawsze muszą stać na gruncie tych samych
wartości i zasad, jakie leżą u podstaw Rzeczypospolitej. Ustrojową rolą
Trybunału jest bowiem ochrona konstytucyjności (tj. zgodności z polską
Konstytucją) prawa obowiązującego na terytorium RP.

 

Prof. Krystyna Pawłowicz
 

Autorka jest prawnikiem, profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, członkiem
Trybunału Stanu.