Zmiana procedury wyboru sędziów TK nie rozwiąże żadnego problemu

W złożonym przez klub Lewicy poselskim projekcie nowelizacji ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym proponuje się zmianę procedury wyboru sędziów TK i
kwalifikacji niezbędnych do zajmowania tego stanowiska. Czy te zmiany są
potrzebne? Dla sędziów TK wymogi już dziś są dość wysokie. Natomiast powierzenie
Kolegium Elektorów wskazania kandydatów na sędziego TK rodzi obawy, że ważne
decyzje oddawać się będzie dość hermetycznemu środowisku prawniczemu, ponieważ
oprócz przedstawicieli prezydenta w skład Kolegium wchodzić mają wyłącznie
prawnicy.

Od 1986 r. Trybunał Konstytucyjny w Polsce czuwa nad konstytucyjnością prawa. Od
1997 r. jego orzeczenia są ostateczne i powszechnie obowiązujące. Oznacza to, że
przepis prawa, lub nawet cały akt normatywny uznany przez Trybunał za
niekonstytucyjny, przestaje obowiązywać. Tym samym Trybunał Konstytucyjny,
składający się z 15 sędziów, ma prawo wyrzucenia z systemu prawnego rozwiązań
legislacyjnych sprzecznych z ustawą zasadniczą, choćby głosował za nimi cały
Sejm, Senat i Naród w referendum. Wszystko dlatego, że w państwie prawa system
źródeł prawa oparty jest na zasadzie hierarchicznego podporządkowania i
wynikającego stąd obligu zgodności norm niższego rzędu z tymi zawartymi w aktach
normatywnych wyższego stopnia.

Konstytucjonalizm i jego gwarancje
Wymogiem koniecznym do spełnienia w państwie prawa jest ustalenie czytelnych
reguł dotyczących stanowienia norm prawnych oraz pierwszeństwa ich stosowania w
przypadku kolizji, do której współcześnie dochodzi coraz częściej. Zasadniczym
środkiem do realizacji tego wymogu jest uporządkowanie hierarchii źródeł prawa z
konstytucją na czele. Jak bowiem stwierdza Hans Kelsen, "porządek prawny nie
jest systemem norm równorzędnych na równi obok siebie postawionych, lecz
porządkiem skonstruowanym na stopniowości rozmaitych grup (warstw) norm". Na
szczycie swego rodzaju piramidy norm hierarchicznie ułożonych znajduje się norma
podstawowa (Grundnorm), która zawiera reguły tworzenia norm niższych i udziela
mocy obowiązującej wszystkim normom poprawnie utworzonym pod względem formalnym
i materialnym. Tym samym urzeczywistniony zostaje właśnie konstytucjonalizm
(łac. constitutio – ustrój), czyli organizacja państwa bazująca na porządku
zasad i norm określonych w konstytucji.
W takim porządku każda norma niższa posiada moc wiążącą jedynie pod warunkiem
zgodności z normą wyższą, a ostatecznym wzorcem dla prawodawstwa niższego rzędu
jest konstytucja, czyli ustawa zasadnicza regulująca podstawy ustroju
politycznego i społeczno-gospodarczego w państwie, której normy wyposażone są w
najwyższą moc prawną i obowiązującą w całym porządku prawnym.
Samo jednak zadeklarowanie nadrzędnej pozycji konstytucji, choćby expressis
verbis w przepisie konstytucyjnym (por. art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), nie
gwarantowałoby jednak, że taka będzie też i praktyka. Dlatego konieczne jest
wykształcenie tzw. gwarancji konstytucji, wśród których najważniejszą rolę
odgrywa kontrola konstytucyjności prawa i odpowiedzialność konstytucyjna.

Kontrola konstytucyjności prawa
Kontrola konstytucyjności prawa polega właśnie na badaniu zgodności prawa
niższego rzędu z postanowieniami konstytucji. Jej zasadniczy, sądowy model
wykształcił się w Stanach Zjednoczonych na początku XIX wieku. W Europie
pierwsze sądy konstytucyjne powstały dużo później, bo dopiero w latach
dwudziestych XX wieku. Polski Trybunał Konstytucyjny został utworzony natomiast
dopiero 26 marca 1982 r., a działalność orzeczniczą (w wyniku opieszałości
posłów w uchwalaniu ustawy o TK) rozpoczął dopiero w roku 1986.
Polski model sądowej kontroli konstytucyjności prawa ma następujące cechy: (1)
jest to kontrola scentralizowana, wykonywana wyłącznie przez TK; (2) jest to
kontrola abstrakcyjna, prowadzona w oderwaniu od jakiegokolwiek toczącego się
przed sądem powszechnym postępowania (wyjątek to kontrola prowadzona na skutek
skargi konstytucyjnej i pytania prawnego); (3) jest to kontrola bezwzględna,
tzn. negatywne orzeczenie TK powoduje eliminację z systemu prawnego uznanego za
niekonstytucyjny przepisu prawnego bądź całego aktu normatywnego; (4) jest to
kontrola przede wszystkim następcza, czyli represyjna – prowadzona już po
wejściu w życie kwestionowanego przepisu prawnego, zaś rzadko kontrola ta bywa
prewencyjna – prowadzona przed podpisaniem ustawy bądź ratyfikowaniem umowy
międzynarodowej przez Prezydenta.

Kontrowersje wokół TK i jego orzecznictwa
Ta ostatnia cecha budzi pewne wątpliwości i kontrowersje, oznacza bowiem, że
ustrojodawca z góry dopuszcza możliwość realnego obowiązywania przepisu
prawnego, który pod względem formalnym lub materialnym jest niezgody z
konstytucją. Dopiero orzeczenie TK, które wcale nie musi nastąpić (brak wniosku,
skargi lub pytania prawnego wyklucza interwencję TK), powoduje przywrócenie
stanu faktycznej nadrzędności ustawy zasadniczej w tym zakresie. Można zatem
powiedzieć, że z uwagi na powyższe nasz konstytucjonalizm jest dość warunkowy, a
przez to względny.
Powyższe kontrowersje nie są jednak jedynymi. Być może jeszcze poważniejsze
wątpliwości dotyczą praktyki orzeczniczej TK, który na przestrzeni tych ponad 20
lat swej działalności bezsprzecznie udowodnił, że nie jest tylko owym
"negatywnym ustawodawcą" unicestwiającym niekonstytucyjne przepisy stanowione
przez parlament i inne organy władzy publicznej – niekiedy TK stawiał się
również w roli ustawodawcy właściwego (nie tylko "odtwórcy", ale wręcz twórcy
norm prawnych).
I tu można mieć rzeczywiście uzasadnione zastrzeżenia do funkcjonowania TK i
powtórzyć za autorytetami prawniczymi, że w państwie prawa to do władzy
ustawodawczej jedynie należy kompetencja rozstrzygania, które z postulatów i
rozwiązań prawnych wiązanych przez doktrynę z tą klauzulą będą realizowane w
pełni, a które w sposób ograniczony lub w ogóle. Żadna inna władza (sądownicza,
wykonawcza) ustawodawcy wyręczać nie może, ani nie może działać wbrew prawu, "a
tak właśnie postępuje Trybunał, wydając orzeczenia o niezgodności ustaw 'z
konstytucją’ w sytuacjach, gdy w konstytucji nie ma przepisu, w którego świetle
można by tę zgodność lub niezgodność ustalić". W ten sposób TK uprawia własną
politykę prawa, odmienną od tej uprawianej przez prawodawcę, i orzeka tak, jak
gdyby był ustawodawcą, co jest nie do pogodzenia "z kardynalnym wymogiem
obejmowanym rozumieniem państwa prawnego, iż organy państwa (w tym oczywiście
również trybunały konstytucyjne) mają działać zgodnie z prawem i na jego
podstawie, nie wykraczając poza prawem wytyczone granice swych kompetencji" (tak
pisał m.in. śp. prof. Józef Nowacki). Zresztą tego rodzaju krytykę można odnieść
w całości również do międzynarodowych trybunałów, takich jak choćby Europejski
Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Taka bowiem jest ogólna tendencja
polegająca na marszu w kierunku prawa sędziowskiego.

Sędziowie TK – dziś i po ewentualnej nowelizacji ustawy
Z uwagi na tak ważne i wywołujące tak daleko idące skutki zadania wykonywane
przez TK kwestią kluczową staje się sposób wyboru jego sędziów. Obowiązująca
dziś procedura naraża się na zarzut upolitycznienia. Sędziowie TK, w liczbie 15,
wybierani są bowiem przez Sejm bezwzględną większością głosów, na 9-letnią
indywidualną kadencję. To zatem od aktualnej większości sejmowej zależy wybór
konkretnej osoby na stanowisko sędziego w tym niezwykle ważnym sądzie nad
prawem. Procedura ta broni się jednak wysokimi kwalifikacjami, jakimi musi się
legitymować kandydat na sędziego TK. Osoba taka musi posiadać kwalifikacje
niezbędne do zajmowania stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu
Administracyjnego – czyli: wykształcenie wyższe prawnicze i co najmniej 10-letni
staż pracy w jednym z wymienionych w ustawie zawodów prawniczych (sędzia,
prokurator, notariusz, adwokat, radca prawny), albo też tytuł doktora
habilitowanego lub profesora nauk prawnych.
Mimo to raz po raz zdarzają się zastrzeżenia pod adresem kandydatów na sędziów
TK, zwłaszcza jeśli kandydatami tymi są znani liderzy konkretnych formacji
politycznych (choć taki przypadek miał miejsce tylko raz – Marek Kotlinowski z
LPR został sędzią TK w 2007 r.). Stąd właśnie grupa posłów zgłosiła już po raz
drugi projekt nowelizacji ustawy o TK, w którym proponuje się zmianę procedury
wyboru sędziów TK, ale też podniesienie kwalifikacji niezbędnych do zajmowania
tego stanowiska – projekt jest obecnie w pierwszym czytaniu sejmowym.
Gdyby projekt ustawy przeszedł całą procedurę legislacyjną w niezmienionym
kształcie, to od momentu wejścia w życie ustawy kandydat na sędziego TK
musiałby, oprócz posiadania kwalifikacji niezbędnych do zajmowania stanowiska
sędziego SN lub NSA, posiadać także tytuł doktora nauk prawnych. W takiej
sytuacji żaden notariusz czy adwokat choćby z 30-letnim stażem, ale bez
doktoratu, sędzią TK zostać by nie mógł. Po drugie z kolei kandydatów na
sędziego TK, i to w liczbie aż trzech na jedno stanowisko, nie wskazywałoby już
50 posłów albo Prezydium Sejmu, jak to ma miejsce dzisiaj, ale Kolegium
Elektorów – nowe ciało tworzone przez przedstawicieli Prezydenta RP,
Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego, Zgromadzenia Ogólnego Sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa, a także po jednym
przedstawicielu wydziałów prawa polskich uczelni akademickich mających
uprawnienia do nadawania stopnia doktora nauk prawnych i Komitetu Nauk Prawnych
PAN. Sejm dokonywałby wyboru, taką samą jak dziś bezwzględną większością głosów,
ale tylko spośród kandydatów zgłoszonych przez to właśnie Kolegium Elektorów.

Czy powyższe zmiany są potrzebne? Z pewnością stawianie coraz to wyższych
wymogów kandydatom na tak ważne stanowiska zawsze jest krokiem w dobrym
kierunku. Czas zresztą pomyśleć o wielu innych funkcjach, które powinny być
obsadzane przez osoby z odpowiednimi kwalifikacjami – ot, choćby taka funkcja
posła, senatora, wójta czy wojewody. Myślę, że akurat dla sędziów TK te wymogi
nawet dziś są już dość wysokie, stąd niezbędności zmian na tej płaszczyźnie
raczej nie ma. Co zaś tyczy się samego Kolegium Elektorów, to istnieje jedna
poważna obawa, że znów ważne decyzje oddawać się będzie dość hermetycznemu
środowisku prawniczemu, bo przecież oprócz przedstawicieli Prezydenta w skład
Kolegium wchodzić mają wyłącznie prawnicy, i to pewnie w większości sędziowie
sądów powszechnych i administracyjnych. Nie wiem, czy taka monopolizacja decyzji
w sprawie obsady stanowisk w TK byłaby najszczęśliwszym rozwiązaniem. Może
jednak nie jest źle i nie warto tutaj czegokolwiek zmieniać, w myśl zasady, że
lepsze jest wrogiem dobrego?

dr Przemysław Czarnek

Autor jest pracownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego Katolickiego Uniwersytetu
Lubelskiego Jana Pawła II.