Czy tylko brak umiaru?

Dobiega końca pierwszy w historii III RP (i miejmy nadzieję, że ostatni)
okres tymczasowego sprawowania obowiązków głowy państwa przez marszałka
Sejmu. Te blisko dwa i pół miesiąca praktyki ustrojowej, w zakresie ciągłości
władzy na najwyższym szczeblu, wyraźnie pokazały, że przepisy Konstytucji w
tym względzie należy uszczegółowić i dookreślić. Słabość dzisiejszej
regulacji konstytucyjno-prawnej na tej płaszczyźnie obnażył jeden z głównych
pretendentów do urzędu prezydenckiego, marszałek Bronisław Komorowski. W
najmniejszym stopniu nie wykazał zalecanej przez wielu, a zarazem wynikającej
z przepisów Ustawy Zasadniczej powściągliwości w korzystaniu z przysługujących
mu uprawnień.

Zracjonalizowany parlamentaryzm z elementami prezydencjonalizmu
Konstytucja RP z 1997 roku zawiera dość specyficzne postanowienia dotyczące
systemu rządów, a przez to również podziału kompetencji pomiędzy centralne
konstytucyjne organy państwa funkcjonujące w ramach władzy wykonawczej i
ustawodawczej. Nasz model systemu rządów nie pasuje do żadnego klasycznego
systemu funkcjonującego w cywilizowanych krajach europejskich i Ameryki.
W Stanach Zjednoczonych konstytucja sprzed 223 lat wprowadziła system
prezydencki: głowa państwa, zwierzchnik sił zbrojnych, wybierana w wyborach
powszechnych przez naród, jest jednocześnie szefem rządu, dodatkowo
nieodpowiedzialnym politycznie przed parlamentem – Kongresem i Senatem. Takiego
systemu nie ma nigdzie w Europie. Tutaj mamy dominację systemu
parlamentarno-gabinetowego (Włochy, Wielka Brytania, Hiszpania, Niemcy – choć
w tym ostatnim kraju mówimy o systemie kanclerskim). Głowa państwa
(prezydent, król) albo wybierana jest przez ciało parlamentarne, albo
dziedziczy tron – tak czy owak nie posiada demokratycznej legitymacji bezpośredniej
i przez to pełni niemal wyłącznie funkcje reprezentacyjne; tymczasem państwem
rządzi gabinet na czele z premierem, politycznie odpowiedzialny przed
parlamentem. W końcu są też takie państwa, w których mamy system półprezydencki
(Francja, Rosja), w którym obydwa powyższe systemy są tak wymieszane, że w
gruncie rzeczy na pierwszym miejscu w hierarchii organów państwowych (oczywiście
pod względem zadań i kompetencji) stawiają prezydenta, przed którym
odpowiedzialność, również polityczną, ponosi rząd.
Jak natomiast wygląda to w Polsce? Polski system rządów to taki szczególny
miks, który nazywany jest często zracjonalizowanym parlamentaryzmem z
elementami prezydencjonalizmu. Szczególny miks, który tylko w pewnym zakresie
jest wynikiem naszych, niezbyt długich zresztą, tradycji prezydencjonalizmu.
Nie można oprzeć się wrażeniu, że ten miks jest przede wszystkim efektem
tego, iż najpierw, w latach 1992-1995, Konstytucję pisano przeciwko Lechowi Wałęsie,
odzierając urząd prezydenta RP z coraz to większej liczby zadań i
kompetencji, by później, w latach 1995-1997, po niespodziewanym sukcesie
wyborczym szefa postkomunistów, pisać Konstytucję pod Aleksandra Kwaśniewskiego,
dodając prezydentowi część odebranych wcześniej uprawnień. Ta żonglerka
swój finał ma właśnie w postaci systemu mieszanego, w którym prezydent co
prawda nie rządzi, tak jak w systemie półprezydenckim i prezydenckim, ale ma
zdecydowanie więcej uprawnień od głowy państwa w klasycznych systemach
parlamentarno-gabinetowych. Prezydent jest bowiem niezależny od głosów tej
czy innej formacji politycznej. Wybiera go Naród.

Kim jest prezydent?
W Polsce rządzi Rada Ministrów. Na gruncie art. 146 ust. 1 to właśnie
premier wraz z ministrami prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną
Rzeczypospolitej Polskiej. Nie oznacza to jednak, że w kształtowaniu tej
polityki nie bierze udziału prezydent RP.
Głowa państwa na płaszczyźnie polityki zagranicznej jest najwyższym
przedstawicielem RP. Z kolei na płaszczyźnie polityki wewnętrznej czuwa nad
przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa
– te zadania prezydenta, wyraźnie podkreślone przez Trybunał Konstytucyjny w
ubiegłorocznym orzeczeniu rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy dwoma
ośrodkami władzy wykonawczej, wynikają z kolei z art. 126 Konstytucji RP.
Do realizacji tych zadań ustrojodawca przydzielił prezydentowi szereg
kompetencji o charakterze władczym, wśród których na pierwszy plan wysuwa się
możliwość skutecznego zawetowania ustaw uchwalanych przez parlament, w większości
inicjowanych przez Radę Ministrów – do obalenia weta potrzebny jest konsensus
co najmniej trzech piątych posłów obecnych w trakcie głosowania nad wetem,
co z reguły jest nieosiągalne. Nie mniejsze znaczenie mają jednak również
kompetencje o charakterze kreacyjnym: prezydent mianuje m.in. szefa Sztabu
Generalnego, dowódców rodzajów Sił Zbrojnych RP, wskazuje kandydata na
prezesa NBP, powołuje dwóch członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
współdecyduje o ewentualnym przedterminowym wygaśnięciu kadencji wszystkich
członków tej instytucji.
Wszystkie te zadania i kompetencje decydują o tym, że prezydent RP odgrywa rolę
arbitra, jest czynnikiem stabilizującym system rządów, czuwa nad harmonijnym
i sprawnym działaniem pozostałych władz w państwie, pełni funkcję władzy
neutralnej, moderującej. Wykonywanie tak określonej funkcji jest możliwe
tylko dlatego, że osoba pełniąca funkcję prezydenta RP jest apartyjna, tzn.
nie może być zaangażowana w realizację bieżącej linii politycznej
konkretnej formacji politycznej – taki wymóg wynika, choć być może nie
wprost, z art. 132 Konstytucji (zarówno prezydent Aleksander Kwaśniewski, jak
i śp. prezydent Lech Kaczyński zastosowali się do reżimu tego przepisu i
zrezygnowali z członkostwa w swoich macierzystych ugrupowaniach politycznych).
Bardzo ważnym atrybutem władzy prezydenckiej jest bezpośrednia legitymacja
demokratyczna, pochodząca wprost od Narodu i udzielona prezydentowi w wyniku
wyborów powszechnych. Ten sposób wyboru głowy państwa powoduje, że pozycja
ustrojowa prezydenta ulega dodatkowemu wzmocnieniu.

Kim jest marszałek jako p.o. prezydent?
Jak w tym kontekście odczytać rolę marszałka Sejmu, który z mocy przepisów
konstytucyjnych zapewnia ciągłość władzy prezydenckiej w przypadku wakatu
na najwyższym urzędzie?
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na nomenklaturę przyjętą w
przepisie art. 131 ust. 1 Konstytucji RP: "Marszałek Sejmu tymczasowo, do
czasu wyboru nowego Prezydenta Rzeczypospolitej, wykonuje obowiązki Prezydenta
Rzeczypospolitej". Tak więc nie ma tu mowy ani o funkcjach, ani o
zadaniach i towarzyszących im kompetencjach. W przywołanym przepisie mowa wyraźnie
jedynie o obowiązkach, i to jeszcze sprawowanych tymczasowo. Bazując na tej
konstrukcji, należy zatem stwierdzić, że marszałek Sejmu, sprawujący obowiązki
prezydenckie w przypadku np. śmierci prezydenta, co prawda ma do dyspozycji
niemal wszystkie kompetencje przysługujące głowie państwa, ale powinien je
wykorzystywać tylko do wykonywania obowiązków, czyli podejmowania decyzji
absolutnie niezbędnych z punktu widzenia funkcjonowania państwa i wymaganych
przez Konstytucję, decyzji w sprawach, w których jakąkolwiek zwłokę
wykluczają przepisy Ustawy Zasadniczej. W tym obszarze znajduje się m.in.
podpisywanie ustaw (lub ich wetowanie albo kierowanie do Trybunału
Konstytucyjnego – Konstytucja zakreśla tutaj nieprzekraczalny, 21-dniowy termin
w przypadku ustaw zwykłych). Z tego obszaru natomiast, na gruncie przepisu art.
131 ust. 4, wyłączona jest możliwość skrócenia kadencji Sejmu i Senatu,
choćby nawet zaistniała taka sytuacja, z którą ustrojodawca łączy tego
rodzaju obowiązek głowy państwa.
Czy do tego obszaru zaliczają się również decyzje kreacyjne? Z pewnością w
sytuacji śmierci najwyższych wojskowych dowódców Sił Zbrojnych decyzja o
mianowaniu szefa Sztabu Generalnego jawi się jako konieczna i niecierpiąca zwłoki.
Tym samym należy ona do obowiązków głowy państwa sprawowanych tymczasowo
przez marszałka Sejmu. Specyfika funkcjonowania Sił Zbrojnych nie pozwala
raczej na odkładanie w czasie nominacji dla szefa Sztabu.
Nie można jednak oprzeć się wrażeniu, że marszałek Sejmu podjął w
ostatnich dwóch miesiącach również szereg innych decyzji, których w żaden
sposób nie można zaliczyć do kategorii obowiązków, czyli niezbędnych
decyzji podejmowanych niezwłocznie ze względu na ważny interes państwa i wymóg
konstytucyjny. Do takich decyzji Bronisława Komorowskiego należą
chronologicznie: powołanie szefa Kancelarii Prezydenta i szefa Biura Bezpieczeństwa
Narodowego (i to zaledwie kilkadziesiąt godzin po katastrofie Tu-154M, w
sytuacji gdy ciała osób dotychczas piastujących te urzędy – Władysława
Stasiaka i Aleksandra Szczygły – nie były nawet jeszcze zidentyfikowane),
przedstawienie kandydatury Marka Belki na prezesa Narodowego Banku Polskiego i
odrzucenie sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, co spowodowało
przedterminowe zakończenie kadencji członków KRRiT i przełoży się na całkowitą
zmianę układu sił w mediach publicznych (zapomnijmy o micie apolityczności
tych sił).
Tych decyzji marszałek, na gruncie powołanych wyżej przepisów Konstytucji
RP, nie powinien podejmować. Również, a może przede wszystkim dlatego, że
marszałek pełniący tymczasowo obowiązki prezydenta po prostu nie jest
prezydentem, nie ma bezpośredniej legitymacji demokratycznej (nie wybrał go
Naród) i nie jest apartyjny – przeciwnie, jest jednym z liderów PO, jej
etatowym funkcjonariuszem, realizującym bieżącą linię polityczną tej
konkretnej formacji politycznej. Bronisław Komorowski albo o tym zapomniał,
albo już (co najmniej przedwcześnie) poczuł się prezydentem, albo po prostu
wykazał się pazernością na władzę pomimo apeli różnych autorytetów
prawniczych (m.in. prof. Andrzeja Zolla).
W tym kontekście można mówić o przekroczeniu uprawnień przez marszałka
Bronisława Komorowskiego, pełniącego tymczasowo obowiązki prezydenckie. Czy
jednak można mówić o delikcie konstytucyjnym?

Znowelizować Konstytucję RP
Odpowiedź na to pytanie nie jest już jednoznaczna. Żeby mówić o delikcie,
trzeba by wskazać konkretny przepis Konstytucji lub ustawy złamany przez
marszałka. A takiego nie ma. Brak jest w naszej Ustawie Zasadniczej
jednoznacznego i dookreślonego przepisu stawiającego wyraźne granice prawne
marszałkowi pełniącemu obowiązki prezydenckie. Brak przepisu, który
jednoznacznie stanowiłby, że marszałek pełniący tymczasowo obowiązki
prezydenta Rzeczypospolitej korzysta tylko z tych kompetencji prezydenckich, które
są niezbędne do wykonywania zadań, dla których przepisy Konstytucji zakreślają
nieprzekraczalne terminy. Co więcej, można zastanowić się również nad
zawieszeniem biegu terminów określonych w Konstytucji dla decyzji prezydenta
RP w sytuacji wakatu na tym urzędzie. Przecież nic takiego by się nie stało,
gdyby ustawy zwykłe były podpisane z poślizgiem zaledwie kilkunastu tygodni.
Trzeba bowiem zwrócić uwagę na fakt, że marszałek, wywodzący się z większości
parlamentarnej, siłą rzeczy nie będzie zainteresowany ani wetem, ani
wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustaw, które sam współuchwalał
– taka sytuacja miała przecież miejsce m.in. w sprawie ustawy zmieniającej
sposób obsady stanowiska prezesa IPN, jak i ostatniej tzw. ustawy "antyklapsowej".
W ten sposób funkcja arbitra, funkcja władzy neutralnej, moderującej, po
prostu zanika.
Ścisłe określenie granic uprawnień marszałka p.o. prezydenta jest zatem
niezbędne. W państwie prawa organy władzy publicznej działają tylko na
podstawie prawa i w granicach przez to prawo przewidzianych. A skoro tego
rodzaju jednoznacznych granic nie ma, to jest, jak jest. Praktyka ustrojowa
ostatnich dwóch miesięcy wyraźnie pokazała, że takich granic niektóre
osoby nie są w stanie wyznaczyć sobie samodzielnie.

Dr Przemysław Czarnek

Autor jest konstytucjonalistą, pracownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego
Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II.