Znaczenie protokołu brytyjskiego będzie malało

Protokół brytyjski nie powstrzyma wzrostu potęgi politycznej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu jako faktycznego suwerena i głównego czynnika determinującego kierunek prawodawstwa unijnego, choć być może nieco spowolni uznanie tej roli Trybunału przez Polskę i Wielką Brytanię

Jan Łopuszański

Istnieje pewna zagadkowość publicznej prezentacji tzw. protokołu brytyjskiego, dołączonego do traktatu z Lizbony. Jedni ogłaszają przystąpienie Polski do tego protokołu jako gigantyczny patriotyczny sukces. Inni ganią autorów tego przystąpienia za sypanie piachu w rozpędzone tryby integracji europejskiej. W tle tych figur polemicznych ginie informacja, o co dokładnie idzie w samym protokole. Trudność sprawia też właściwe odczytanie zawiłości prawniczych tekstów – po unijnemu mętnych i rozproszonych w różnych miejscach.

Jak wiadomo, tzw. protokół brytyjski dotyczy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która przyjęta została w Nicei 7 grudnia 2000 roku. Jak dotąd bywa ona wytyczną polityki i czynnikiem pośrednio ukierunkowującym interpretacje prawne w Unii i we Wspólnocie Europejskiej. Nie stała się formalnym, traktatowym prawem, tym niemniej zdarzyły się już rozstrzygnięcia sądownictwa europejskiego powołujące się w uzasadnieniu na treść Karty. Została ona wprowadzona do eurokonstytucji w 2004 roku i upadła wraz z nią. W brzmieniu „dostosowanym” weszła do traktatu z Lizbony zmieniającego traktat o Unii Europejskiej. „Unia uznaje prawa, wolności i zasady podstawowe określone w Karcie praw podstawowych (…), która ma taką samą moc prawną jak Traktaty” (art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 8 Traktatu z Lizbony).

W cieniu debaty o znaczeniu Karty Praw Podstawowych i protokołu brytyjskiego pozostaje fakt, iż na podstawie tego samego artykułu, tyle że jego ustępu 3, „stanowią część prawa Unii, jako zasady ogólne prawa” także „prawa podstawowe zagwarantowane w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” (z 1950 roku) oraz „wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych wszystkim Państwom Członkowskim”. Jeżeli traktat z Lizbony wejdzie w życie, o praktycznym znaczeniu tego zapisu przesądzi przyszłe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Natomiast jakiekolwiek ograniczenia tego orzecznictwa, mogące ewentualnie wynikać z protokołu brytyjskiego dotyczącego Karty Praw Podstawowych, nie dotyczą orzeczeń wydawanych na podstawie „praw podstawowych” wywodzonych z tu wymienionych źródeł, nie będących Kartą i opisanych w osobnym miejscu traktatu.

Karta Praw Podstawowych stała się przedmiotem szerokich kontrowersji. Tu, w Polsce, przede wszystkim dlatego, że zawiera zasady odnoszące się rzeczywiście do praw podstawowych człowieka, ale nie wywodzi ich z antropologicznej prawdy o człowieku i z prawa naturalnego, lecz z historycznego konsensusu wokół „wartości” i osadza je w filozofii poprawności politycznej. Otwiera to możliwość interpretowania zapisów Karty przeciwko prawu naturalnemu, a tym samym przeciwko rzeczywistemu dobru człowieka i ludzkich wspólnot. Promocja zabójstw dzieci nienarodzonych, eutanazji, destrukcji rodziny, zboczeń seksualnych, ochrona prawna działalności gorszycieli publicznych – to są możliwe i w świetle dotychczasowych doświadczeń wysoce prawdopodobne kierunki rozwoju europejskiego prawodawstwa i orzecznictwa. W Wielkiej Brytanii ten antyczłowieczy aspekt Karty nie wzbudził aż tak wielkich emocji. Tam podniesiono przede wszystkim, że rozwiązania zawarte w Tytule IV Karty (Solidarność) mogą być destrukcyjne dla brytyjskiej gospodarki i tamtejszego systemu prawnego. Ta część Karty dotyczy zagadnień takich jak prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa czy prawo do rokowań i działań zbiorowych, warunków pracy, zwolnienia z pracy, ale także pomocy społecznej, ochrony zdrowia, ochrony środowiska czy ochrony konsumentów. Stąd w czasie prac nad eurokonstytucją


Wielka Brytania wniosła swoje zastrzeżenia.

W tle debaty o treści Karty Praw Podstawowych pojawił się inny, niezwykle ważny jej aspekt – mianowicie ustrojowy. Kiedy karta stanie się podstawą prawną równą prawu traktatowemu, to w jej świetle można będzie dokonywać oceny wszelkich aktów prawa krajowego państw członkowskich, a także wszelkich orzeczeń sądowych i aktów administracyjnych podejmowanych w tych państwach. Sądownictwo unijne, z Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości na czele, uzyska samoistną i – co istotne – nader ogólną podstawę do wydawania orzeczeń, przesądzających szczegółowe zasady oraz szczegółowe rozwiązania prawne i ustrojowe Unii. ETS już dzisiaj jest faktycznym suwerenem, wydającym ostateczne i niepodlegające wzruszeniu orzeczenia. Podejmował już decyzje kluczowe dla rozwoju instytucji wspólnotowych. Przykładowo to Trybunał przesądził o zasadzie nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem państw członkowskich. Jakie zasady prawne i ustrojowe zechce w przyszłości wyinterpretować na podstawie Karty? Jaki zatem okaże się np. faktyczny i prawny status państw członkowskich i ich organów w Unii? To wiedzą tylko grona wtajemniczonych polityków, którzy – w warunkach całkowitego braku przejrzystości – projektują i wdrażają kolejne etapy tzw. integracji.

Sprawa nabrzmiała do tego stopnia, że 23 lipca 2007 roku w Brukseli została przyjęta odrębna wspólna Deklaracja Konferencji Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich, oznaczona numerem 1, stanowiąca, że „Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii na dziedziny leżące poza kompetencjami Unii, ani też nie zmienia uprawnień i zadań określonych w Traktatach”. Deklaracja ta została dołączona do Aktu końcowego Konferencji w Lizbonie z 13 grudnia 2007 roku. Być może dla polityków, którzy znają treść traktatów jedynie z omówień ekspertów, deklaracja ta miała wnosić jakieś szczególne novum. W istocie okazuje się ona powtórzeniem istniejącego już wcześniej zapisu art. 51 ustęp 2 Karty, stanowiącego, że: „Niniejsza Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji lub zadań dla Unii, ani nie zmienia kompetencji i zadań określonych w Konstytucji”. Zastrzeżenie zawarte w Karcie i w Deklaracji nie rozwiązuje istotnego problemu ustrojowego.


Tako rzecze Trybunał

W świetle postanowień traktatowych trudno byłoby bowiem nawet przypuszczać, że Trybunał Sprawiedliwości orzeknie, iż w tej lub innej sprawie opisanej w Karcie Praw Podstawowych kompetencja do jej rozstrzygania zabrana zostaje tej, a przekazana innej instytucji wspólnotowej czy krajowej – a temu właśnie „zapobiegać” ma Deklaracja, powtarzająca rozstrzygnięcia Karty. Trybunał posiada traktatowe uprawnienie do zobowiązania wszelkich instytucji unijnych i krajowych do zastosowania jego decyzji. „Postanowienia Karty mają zastosowanie do organów Unii [a takim organem jest Trybunał Sprawiedliwości] (…) w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii”. Zakresem zaś stosowania prawa, przewidzianym dla ETS, jest właśnie „zapewnienie poszanowania prawa w wykładni i w stosowaniu Traktatów” oraz „orzekanie zgodnie z Traktatami” w zakresie przewidzianym w traktacie (art. 9f ustępy 1 i 3 traktatu o Unii Europejskiej, dodany przez art. 1 pkt 20 traktatu z Lizbony).

Orzeczenia i uzasadnienia orzeczeń Trybunału stworzą istotne precedensy i wytyczą kierunki prawodawcze, orzecznicze i decyzji administracyjnych. Tym samym rozpoczną się procesy dostosowywania aktów prawnych, orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych w państwach członkowskich do już znanych albo dopiero spodziewanych orzeczeń Trybunału. Eksploatowana będzie dla tego celu także procedura orzeczeń w trybie prejudycjalnym na wniosek sądów państw członkowskich. Należy pamiętać, że zakres orzeczeń Trybunału może obejmować cały obszar prawa unijnego, czyli wszystkie kompetencje przyznane Unii (zarówno wyłączne, jak dzielone) – a łącznie obejmują one prawie wszystkie (docelowo wszystkie!) kompetencje, będące charakterystycznymi atrybutami suwerennych państw.

Sama Karta Praw Podstawowych, podobnie jak przytoczony już art. 6 ustęp 3 traktatu o Unii Europejskiej, powołuje się na Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 52 ustęp 3 Karty) oraz na wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich (art. 52 ustęp 4 Karty). Postanowienia Karty zawierające zasady mogą być wprowadzane w życie poprzez akty ustawodawcze i wykonawcze podejmowane przez instytucje unijne i poprzez akty organów państw członkowskich, wykonujących prawo Unii. Można się na nie powoływać w sądzie jedynie w celu wykładni tych aktów i orzekania o ich legalności (art. 52 ust. 5 Karty). Oznacza to, że zapisy Karty ukierunkowane zostają na kwestionowanie całych aktów prawnych lub tych ich fragmentów, które w opinii organów orzekających, w szczególności Trybunału Sprawiedliwości, nie spełnią kryterium zgodności z Kartą Praw Podstawowych. Bez względu na postanowienia o niedopuszczalności przenoszenia kompetencji traktatowych, zawarte i w Karcie, i w Deklaracji, niepodlegający żadnej kontroli politycznej ETS obejmie faktycznie rolę głównego prawodawcy unijnego państwa.

Dopiero na tym tle należy osadzić relację o samym protokole brytyjskim, czyli „Protokole w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa”. Protokół ten składa się z obszernej preambuły, stanowiącej głównie przypomnienie przeróżnych zobowiązań państw członkowskich, oraz dwóch krótkich artykułów. Sam postulat „brytyjski” w tym protokole rozwiązany jest w miarę precyzyjnie (art. 1 ust. 2 protokołu): „W szczególności i w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości nic, co zawarte jest w tytule IV Karty, nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, z wyjątkiem przypadków, gdy Polska lub Zjednoczone Królestwo przewidziały takie prawa w swoim prawie krajowym”.

Sformułowanie „w szczególności”, od którego rozpoczyna się ustęp 2, oznaczające przykładowe wyliczenie zastosowania ogólnej reguły, odsyła nas jednocześnie do ustępu 1, który zawiera samą ogólną regułę. Co to za reguła? Otóż „Karta nie rozszerza zdolności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani żadnego sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawowe, wykonawcze lub praktyki lub działania administracji Polski lub Zjednoczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone”.

Użycie sformułowania „Karta nie rozszerza zdolności” oznacza, że potwierdza jednocześnie tę „zdolność”, którą wymienione instytucje już posiadają. Tę już istniejącą zdolność i jej zakres interpretować należy zatem na podstawie już obowiązujących postanowień, czyli całego dotychczasowego wspólnotowego dorobku prawnego. Interpretacja ta należy do stosujących prawo instytucji, w szczególności jednak do Trybunału Sprawiedliwości, którego stanowisko będzie w tym zakresie ostateczne i wiążące dla państw członkowskich i ich organów. Tu mieści się ogromny margines swobody interpretacyjnej Trybunału Sprawiedliwości, dokonywanej zapewne po wysłuchaniu, ale przecież bez związania stanowiskiem Rzeczypospolitej. Oczywiście, jeżeli traktat lizboński wejdzie w życie, w interesie Polski należało będzie podnosić, że może ona swobodnie wskazywać zakresy regulacji podjęte w Karcie jako te, wobec których zastosowanie ma ograniczenie wynikające z Protokołu, ponieważ dotychczas w sposób sobie właściwy regulowała te kwestie i nadal chce to czynić. Potwierdza to wprost art. 2 protokołu, który brzmi: „Jeżeli dane postanowienie Karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Królestwa”.


Wcisną nas w „standardy europejskie”

Jednak wprowadzone do protokołu kryterium następstwa w czasie zdarzeń (stanów prawnych i aktów je ustanawiających) znów otwiera ogromne pole interpretacji. Na gruncie protokołu przedmiotem osobnej interpretacji może być na przykład to, czy Polska będzie mogła zmienić dziś obowiązujące rozwiązania na takie, które w mniejszym stopniu niż obecnie stosowane w Polsce odpowiadają oczekiwaniom formułowanym w Unii; albo czy Polska, ewentualnie zmieniwszy w przyszłości swe dotychczasowe rozwiązania w kierunku oczekiwań Unii, będzie mogła potem swobodnie wrócić do dziś obowiązujących? Może to dotyczyć – przykładowo – kwestii takich, jak niedoszła zmiana art. 38 Konstytucji RP w sprawie pełnej prawnej ochrony życia człowieka od poczęcia do naturalnej śmierci. Czy kształt Protokołu umożliwi taką zmianę, jeżeli w Polsce ukształtuje się dla niej stosowna, konstytucyjna większość? Czy też może Protokół okaże się swoistym aktem gwarancyjnym tzw. trudnego kompromisu (należy uczciwie powiedzieć: rzekomego kompromisu, czyli faktycznej, politycznej trudności wzruszenia stanu prawnego, w którym zabójstwo człowieka w łonie matki jest niestety w Polsce dopuszczone, lecz nie na żądanie, a jedynie w niektórych przypadkach określonych przez ustawodawcę)? Ponieważ Protokół jest materią traktatową, trudno sobie wyobrazić, aby jego interpretacja dokonana być mogła bez udziału Trybunału Sprawiedliwości. Jaki może być ostateczny werdykt Trybunału w tej kwestii?

W tym też kontekście należy rozważyć znaczenie ostatnich apeli pod adresem Polski, formułowanych na płaszczyźnie Rady Europy, o dostosowanie polskich rozwiązań w zakresie aborcji do „standardów europejskich”. Doraźnie oznaczają one – miejcie sobie, Polacy, swój protokół brytyjski i jednocześnie sami wprowadźcie to, co bez protokołu mogłoby zostać wam wprowadzone. Oznacza to, że protokół rzeczywiście może odegrać rolę narzędzia walki o zachowanie przez Polskę autonomii prawnej w wybranych zakresach. Długofalowo nie będzie to jednak narzędzie silne, skoro sam zakres jego stosowania podlegać może interpretacji i skoro na gruncie interpretacji unijnego prawa traktatowego będzie można je obejść wbrew stanowisku Rzeczypospolitej. Polska, zabiegając o protokół brytyjski, powinna była żądać skreślenia wspomnianego już ustępu 3 w art. 6 traktatu o Unii Europejskiej – tym bardziej że sama Karta też powołuje się na te same co ustęp 3 źródła „praw podstawowych”. Ktoś nie doczytał tego tekstu lub dostatecznie nie rozważył jego znaczenia.

Z perspektywy rozwoju instytucji ustrojowych Unii należy też stwierdzić, że protokół brytyjski nie powstrzyma wzrostu potęgi politycznej Trybunału Sprawiedliwości jako faktycznego suwerena i głównego czynnika determinującego kierunek prawodawstwa unijnego, choć być może nieco spowolni uznanie tej roli Trybunału przez dwa państwa członkowskie. Być może, bo po ewentualnym wejściu w życie traktatu z Lizbony (oby nie!), zarówno Wielka Brytania, jak zwłaszcza Polska, znajdą się pod ogromną presją w celu niekorzystania z przywilejów tego protokołu. Natomiast wobec możliwości stosowania przez Trybunał Sprawiedliwości (i z tym samym skutkiem) podstaw prawnych innych niż Karta, których nie ogranicza protokół brytyjski, znaczenie prawne samego protokołu będzie zapewne malało.

Jan Łopuszański, poseł na Sejm X, I, III i IV kadencji, prawnik, autor książek: „O Unii Europejskiej i żołnierzach Gedeona” oraz „Nadzieja Europy”.