Marszałek to jeszcze nie prezydent

Z dr. Ryszardem Piotrowskim, konstytucjonalistą, wykładowcą z Katedry
Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, rozmawia Małgorzata
Goss

Panie Doktorze, po tragicznej śmierci prezydenta RP obowiązki głowy
państwa przejął na mocy Konstytucji marszałek Sejmu. Jaka jest jego
rola?
– Konstytucja używa w odniesieniu do marszałka Sejmu
określenia „osoba wykonująca obowiązki prezydenta”. To szczegół, o którym warto
pamiętać, bo nie wszystkie obowiązki prezydenta marszałek przejmuje, w
szczególności nie może postanowić o skróceniu kadencji Sejmu.

Marszałek Komorowski zapowiedział uruchomienie decyzji personalnych
odnośnie do obsady stanowisk: szefa Kancelarii Prezydenta, BBN, NBP, IPN, oraz
wspomniał, że będzie teraz podpisywał ustawy, które przecież sam jako marszałek
uchwalał. Pojawiają się na tym tle wątpliwości. Wyraźnie widać, że doszło do
zachwiania równowagi w państwie.
– Konstytucja jest precyzyjna –
mówi, że marszałek wykonuje obowiązki prezydenta, z wyjątkiem skrócenia kadencji
Sejmu. Ale wykonuje te obowiązki „tymczasowo”, do czasu wyboru nowego
prezydenta. Na świecie nie ma idealnego modelu rozwiązania konstytucyjnego w
takich nadzwyczajnych przypadkach. Rozwiązanie polskie ma swoje wady, ponieważ
oznacza, że następuje fuzja władzy przewodniczącego izby deputowanych z jednym z
dwóch podmiotów sprawujących władzę wykonawczą. Ważne jest jednak, że
perspektywa została jasno określona – ta sytuacja ma miejsce do czasu wyboru
prezydenta. Słowo „tymczasowo” stanowi sygnał dla marszałka, aby miał świadomość
owej krótkiej perspektywy. Mówimy tu o pewnych ograniczeniach ze sfery kultury
politycznej.

Jest litera Konstytucji, ale jest i duch Konstytucji oraz dobre
obyczaje w zakresie sprawowania władzy.
– To bardzo ważne. Duch
Konstytucji wyrażony jest we wstępie do jej postanowień, gdzie mowa o
„rzetelności i sprawności” z jednej strony, ale mowa również o „dialogu i
współdziałaniu”. Te wszystkie wartości marszałek wykonujący zadania prezydenta
powinien mieć na względzie. Konstytucja mówi także o tym, że jego zadaniem jest
„zapewnienie ciągłości władzy”, bo takie jest zadanie prezydenta. Respektując te
wartości, marszałek nie może nie pamiętać, że jest gwarantem ciągłości władzy
państwowej. Jeżeli więc marszałek nie podejmowałby żadnych decyzji personalnych,
to uchybiłby temu obowiązkowi. Ale to oznacza także, że decyzje powinien
podejmować według przekonania o ich pilności. One nie są wiążące dla prezydenta,
który będzie wybrany w wyborach.

To nie są decyzje o takiej mocy, jak te, które podejmuje sam
prezydent?
– Marszałek nie jest prezydentem, nie ma jego
legitymacji, bo nie pochodzi z powszechnych wyborów i nie składa przysięgi
prezydenckiej. Oczywiście ma pełną legitymację demokratyczną, ale do pełnienia
funkcji posła i marszałka, natomiast pozostaje tylko „osobą wykonującą obowiązki
prezydenta”, do czego ma legitymację konstytucyjną. Dlatego ważna jest
powściągliwość. Marszałek powinien działać w takim zakresie, w jakim jest
zobowiązany do działania w Konstytucji, która mówi o konieczności zapewnienia
ciągłości władzy. Jest też zobowiązany poprzez tę tragedię. Było nie do
przewidzenia to, że jednocześnie ze śmiercią prezydenta nastąpi śmierć wielu
osób w państwie, bez których władza nie zachowuje ciągłości. Czynna rola należy
przede wszystkim do Sejmu, jeśli chodzi o RPO, prezesa IPN i prezesa NBP. W tym
ostatnim wypadku rola marszałka jest ograniczona do wskazania kandydata.

Ale kadencja prezesa NBP jest dłuższa nawet od prezydenckiej, wynosi
aż 6 lat. Czy jest uzasadnione, aby kandydata wysuwał właśnie marszałek,
przedstawiciel większości sejmowej?
– Konstytucja w swoim
idealistycznym duchu nie traktuje marszałka jako przedstawiciela większości.
Mówi, że marszałek „stoi na straży praw Sejmu”, całego Sejmu, także praw
mniejszości parlamentarnej. Wedle Konstytucji, ma być osobą zaufania, która
kieruje się dobrem wspólnym, a nie partyjnym interesem. Z tego powodu jemu
powierzone zostało wykonywanie zadań prezydenta w okresie przejściowym, w czasie
interregnum. Marszałek powinien postępować w taki sposób, aby nie stawać się
rzecznikiem większości. Wielu marszałków nie zawsze to miało na uwadze.

Co to znaczy? Powinien konsultować decyzje personalne z
opozycją?
– Absolutnie tak. Jeśli decyduje się na wskazanie
kandydata, to jego misja konstytucyjna byłaby najlepiej wypełniona, jeśli to
byłby kandydat posiadający akceptację także ugrupowań opozycyjnych. Czy powinien
się z tym spieszyć? To już zależy od oceny sytuacji, w tym wypadku – od oceny
możliwości zachowania ciągłości działania banku centralnego. Czy to jest
niezbędne? Czy niepowołanie uchybia zasadzie ciągłości władzy? Wszystko zależy
od kontekstu. Bardzo formalna interpretacja przepisów mogłaby prowadzić do
wniosku, że marszałek powinien działać natychmiast. Ale przecież działając
natychmiast, może właśnie tę stabilność działania organów banku centralnego
naruszyć. Tego się nie da laboratoryjnie rozstrzygnąć. Trzeba pamiętać o
hierarchii pewnych wartości konstytucyjnych: z jednej strony, formalne
uprawnienie do obsadzenia wszystkich organów w państwie, z drugiej – konieczność
uwzględnienia zadań banku w zakresie zapewnienia wartości pieniądza. Te zadania
wiążą się z możliwością spójnego działania organów banku. Ten, kto będzie
prezesem banku centralnego, powinien mieć zdolność współdziałania z Radą
Polityki Pieniężnej i zarządem NBP. Decyzja należy do Sejmu. Może być tak, że
marszałek zgłosi kandydaturę, a kandydat nie zostanie zaakceptowany. Tutaj rola
marszałka jest formalnie wyznaczona w Konstytucji, ale i uwarunkowana sytuacją w
banku i względami kultury politycznej. Trudno o jednoznaczną ocenę.

Sprawa podpisywania ustaw, które pozostały na biurku prezydenta… Z
punktu widzenia litery Konstytucji nie budzi wątpliwości, że biegnie termin na
złożenie podpisu i marszałek musi go dochować. Jednocześnie jednak powstaje
sytuacja, że ten, kto uchwalał ustawę, będzie ją podpisywał. Zanika kontrola nad
stanowieniem prawa, którą Konstytucja przyznaje prezydentowi jako odrębnemu
organowi państwa. Może marszałek powinien z zasady kierować ustawy do TK, aby
jednak jakiś inny organ rzucił na nie okiem?
– To jest niemożliwe z
punktu widzenia Konstytucji. Marszałek ma obligatoryjne terminy na wykonanie
zadania prezydenta, jakim jest złożenie podpisu pod ustawą. Jest również
uprawniony do skierowania wniosku do TK, jeśli ma wątpliwości co do jej
zgodności z Konstytucją. Przyjęcie założenia, że wszystkie ustawy przedstawione
do podpisu kieruje do TK, byłoby niedopuszczalne, bo oznaczałoby, że marszałek,
który głosował za tymi ustawami, teraz uważa je za niekonstytucyjne. Wniosek do
Trybunału Konstytucyjnego musi być przecież uzasadniony. Pamiętajmy jednak, że
ta nadzwyczajna sytuacja jest przejściowa, a w wypadku gdy ustawy budzą
podejrzenie sprzeczności z Konstytucją – może być skorygowana przez inne
podmioty mające uprawnienia kierowania wniosków do TK.

Nie ukrywam, że chodzi głównie o problem nowelizacji ustawy o IPN.
Świętej pamięci prezydent Lech Kaczyński zastanawiał się nad jej
zakwestionowaniem. To najbardziej kontrowersyjna ustawa, która pozostała na
biurku prezydenta. Co nakazuje w tym wypadku Konstytucja i dobre
obyczaje?
– Konstytucja pozostawia to do uznania marszałka Sejmu.
Jeśli podziela wątpliwości prezydenta – może je podtrzymać, jeśli nie – powinien
ustawę podpisać. Nie ma przesłanek natury konstytucyjnej, poza dotrzymaniem
terminu podjęcia decyzji, które by obligowały marszałka do konkretnego
działania. Powinien ponownie dokonać oceny tej ustawy, niezależnie od swojego
wcześniejszego stanowiska, i postępować tak, jak uważa za słuszne.

Czy w kontekście tej strasznej tragedii, której skutkiem są wakaty na
kilku najważniejszych stanowiskach w państwie, nasza Konstytucja zdaje
egzamin?
– Żadna Konstytucja nie jest w stanie zniwelować skutków
takiej tragedii. Niemniej Konstytucja sprawdziła się w tym sensie, że ani przez
moment nie było wątpliwości, do kogo należy władza prezydenta w państwie. Ani
przez chwilę nie było wątpliwości, w jakim trybie zostaną obsadzone poszczególne
urzędy państwowe. A to, co pozostaje w sferze dyskusji, to sprawy związane z
kulturą polityczną i prawną. Każda sytuacja jak ta powoduje wielorakie skutki –
nie tylko prawne, ale i polityczne, emocjonalne, które w praktyce mogą bardzo
utrudniać stosowanie prawa. Dlatego należy z wielką ostrożnością i
powściągliwością podchodzić do wszystkich wątpliwości i konfliktów, zwłaszcza w
okresie żałoby.

W krajach o ugruntowanej demokracji obowiązuje niepisana zasada, że
„nie należy wiązać rąk swemu następcy”. Polityk, którego perspektywa trwania na
stanowisku jest krótka, np. tylko do czasu rozstrzygnięcia wyborów, nie
wykorzystuje tej sytuacji i nie podejmuje decyzji nieodwracalnych, mogących
zakłócić strategiczne plany jego demokratycznie wybranego
następcy.
– To bardzo ważna reguła, ale pamiętajmy, że mogą być
także zaniechania, których nie da się naprawić. A więc ważne jest jedno i
drugie. Wszystko ostatecznie ocenią wyborcy, którzy weryfikują osoby sprawujące
funkcje publiczne.

Dziękuję za rozmowę.