Konwencja a status lotu

Z prof. Markiem Żyliczem, ekspertem z zakresu międzynarodowego prawa
lotniczego, wykładowcą w Wyższej Szkole Handlowej w Radomiu, rozmawia Anna
Ambroziak

Badanie przyczyn katastrofy pod Smoleńskiem mieści się w formule konwencji
chicagowskiej? W końcu dokument ten odnosi się tylko do samolotów cywilnych, a
Tu-154M należał przecież do wojska…
– Konwencja chicagowska rzeczywiście nie dotyczy samolotów państwowych, stosuje
się natomiast do samolotów cywilnych. Jednak mówi również, że o tym, jak
zakwalifikować samolot, decydują zadania, do jakich maszyna jest przeznaczona.
To, czy samolot traktuje się jako cywilny czy państwowy zależy od tego, do
jakich zadań jest użyty. Jeżeli jest wykorzystany w celach wojskowych,
policyjnych, kontroli granicznej lub do innej funkcji państwowej, to niezależnie
od tego, do kogo należy i kto go eksploatuje, traktuje się go jako samolot
państwowy. Natomiast jeżeli jest użyty do celów cywilnych (jak m.in. przewóz
cywilnej delegacji), to według konwencji można uznać go za samolot cywilny. Jest
to kwestia dość delikatna. Oba rządy, i polski, i rosyjski – nie wdając się w
debatę, jakie były zadania tego samolotu – zgodziły się przyjąć taką procedurę
badania, jaką przewiduje konwencja dla samolotów cywilnych. Jest to procedura
gotowa, przyjęta w drodze porozumienia obu stron. Tym samym badanie przyczyn
katastrofy odbywa się na podstawie konwencji chicagowskiej. Procedura ta została
sprawdzona w setkach badań na całym świecie.

Można było wykorzystać w tym przypadku umowę polsko-rosyjską z 1993 roku
nakazującą badanie katastrofy samolotów wojskowych komisjom obu państw?
– Tyle że nie była to umowa międzynarodowa stanowiąca prawo. Była ona zawarta
między dwoma resortami wojskowymi, regulowała przeprowadzanie badań w ramach
jednostek wojskowych. Umowa z 1993 roku dawałaby podstawę do przebadania
personelu wojskowego, złożenia meldunku przełożonym wojskowym, ale nie dawałaby
podstaw do działań prawnych, takich jak m.in. przesłuchiwanie świadków
cywilnych. Te kwestie nie były w tej umowie unormowane. Dokument z 1993 roku
pozwalałby na wewnętrzne badanie konkretnych spraw wspólnie przez dowództwa czy
komisje wojskowe wyznaczone przez obie strony. W przypadku katastrofy
smoleńskiej wymagałby jakichś dodatkowych uzgodnień, np. dotyczących prawa
przesłuchiwania świadków.

Czy nie byłoby jednak możliwości dookreślenia pewnych jej zapisów, np. w
formie ustnej?
– Wyrażam czasem zdziwienie, że nasze media powołują się na wypowiedzi
ekspertów, nieoparte na pełnym rozeznaniu stanu faktycznego i prawnego. Nawet
gdyby obie strony chciały uzupełnić to porozumienie z 1993 roku przez
wynegocjowanie jakichś innych procedur, to byłby to proces czasochłonny, który
trwałby nawet miesiącami. I w dodatku nie wiadomo, jak by się zakończył. Poza
tym załącznik 13 do konwencji umożliwia pełny udział polskiego przedstawiciela w
rosyjskiej komisji. Zaleca dostęp do wszystkich dokumentów i analiz,
przesłuchiwanie świadków, wyznaczanie osób do przesłuchania, dopytywanie już
przepytanych osób. Zgodnie z aneksem 13 do tej konwencji płk Edmund Klich miał
prawo dostępu do wszystkich działań badawczych. Nie wiem, czy nasz
przedstawiciel te wszystkie możliwości wykorzystał. Nie chciałbym wypowiadać się
na ten temat. To od umiejętności i inwencji akredytowanego przy MAK
przedstawiciela Polski zależy, jak wykorzysta międzynarodowe przepisy. Bardzo
ważne jest, że akredytowany przedstawiciel ma obowiązek zachowania tajemnicy w
sprawie dochodzenia. Nie może zatem upubliczniać tego, czego dowiedział się
podczas prac MAK. Ma natomiast obowiązek przekazywania informacji odpowiednim
organom państwa, które akredytowało go przy Komitecie.

Jak, Pańskim zdaniem, należy traktować ustne zobowiązanie prezydenta Dmitrija
Miedwiediewa, który w rozmowie telefonicznej z premierem Tuskiem zapewnił, że
śledztwo w sprawie przyczyn katastrofy w Smoleńsku będzie prowadzone wspólnie
przez prokuratorów polskich i rosyjskich?
– Nie znam dokładnie treści tej rozmowy, więc nie chciałbym tego komentować.
Tego rodzaju rozmowa niekoniecznie tworzy prawo.

Tu jednak opinie są podzielone…
– Takie porozumienie może być czasem ustalone w trybie bardzo szybkiego
uzgodnienia między stronami, ale ta rozmowa musi mieć na celu stworzenie
jakiegoś stanu prawnego i zakończyć się jakimś porozumieniem. Niejednokrotnie
pewne działania międzynarodowe są podejmowane nawet przed potwierdzeniem
pisemnym. Ale musi być wola obu stron, by jakoś sprawę rozstrzygnąć. Nie wiem
natomiast, jakie było zrozumienie tej rozmowy przez obie strony. Jak z Pani
pytania wynika, dotyczyło to raczej badań prokuratorskich, a nie komisji
lotniczej.

Polski rząd nie podpisał z Rosją stosownej umowy dwustronnej wytyczającej
zakres prawny wszystkich działań instytucji zajmujących się ustalaniem przyczyn
katastrofy. Czy, Pańskim zdaniem, taka umowa powinna była zostać zawarta?
– Zgodnie z Konstytucją RP, aby podpisać umowę bilateralną, należy zachować
określoną procedurę, muszą być uzgodnienia różnych resortów, musi być decyzja
Rady Ministrów. Przypuszczam, że po stronie rosyjskiej procedury są podobne.
Wynegocjowanie nowej umowy bilateralnej czy uzupełniającej wobec porozumienia z
1993 roku wymagałoby długiego czasu. W związku z tym obie strony uznały
widocznie za najwłaściwsze zastosowanie konwencji chicagowskiej – był to jedyny
sposób umożliwiający podjęcie niezwłocznych działań.

Czy jednak nie dałoby się zastosować ewentualnie innych regulacji prawnych w
sprawie wyjaśnienia przyczyn katastrofy z 10 kwietnia? Istnieją przecież inne
konwencje lotnicze poza chicagowską.
– Istnieją, ale nie dotyczą badania wypadków, natomiast normują odpowiedzialność
przewoźnika. Jest konwencja warszawska z 1929 roku o "ujednostajnieniu"
niektórych prawideł dotyczących międzynarodowego przewozu lotniczego, przyjęta
przez ponad 130 państw. Także konwencja montrealska z 1999 roku. Polska jest
stroną i konwencji montrealskiej, i konwencji warszawskiej. Oba dokumenty
dotyczą spraw odszkodowawczych. Rzecz w tym, że Rosja konwencji z 1999 roku
jeszcze nie przyjęła. Gdyby sąd którejś ze stron uznał dany lot za cywilny, to
miałyby zastosowanie konwencja montrealska albo warszawska, zależnie od tego,
gdzie byłaby rozstrzygana sprawa odszkodowań dla rodzin katastrofy: czy w
Polsce, czy w Rosji. Miałaby zastosowanie albo konwencja warszawska w Moskwie,
albo konwencja montrealska w Polsce. Zastosowanie jednej lub drugiej konwencji
zależy od trasy przewozu, jaki miał być wykonany. Ponieważ szlak miał przebiegać
na linii Warszawa – Smoleńsk – Warszawa, z tego powodu przewóz byłby w Polsce
uznany za podległy konwencji montrealskiej, której Polska jest stroną. Natomiast
Rosja nie jest stroną dokumentu z 1999 roku, ale jest stroną konwencji
warszawskiej. W związku z tym sąd rosyjski w sprawie odszkodowań rodzin ofiar
zastosowałby zapewne konwencję warszawską. Aby zastosować którąś z tych
konwencji – podobnie jak w konwencji chicagowskiej – należałoby uznać, że statek
powietrzny był użyty w służbie cywilnej.

Jaka byłaby odpowiedzialność przewożącego, gdyby zastosować konwencję
warszawską lub montrealską?
– Konwencja warszawska przyjęła zasadę domniemanej winy przewoźnika, z
możliwością uchylenia odpowiedzialności, gdy wykaże on brak własnej winy lub
winę poszkodowanego. Ustaliła limit odszkodowań za szkodę na osobie pasażera 125
tys. franków francuskich w złocie, podwojoną w 1955 roku, co obecnie oznaczałoby
ok. 20 tys. USD. Limit ten nie obowiązywałby, gdyby wina przewoźnika była
umyślna (lub uznana za równoznaczną), gdyby przewoźnik nie wydał biletu
zawierającego wymagane informacje, albo gdyby w umowie uzgodniono podwyższenie
lub zniesienie limitu. W konwencji montrealskiej nie ma żadnego limitu wysokości
odszkodowania w razie szkody na osobie pasażera. Przy tym do wysokości 100 tys.
SDR odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od jego winy. Natomiast powyżej
tej kwoty przewoźnik może się bronić, wykazując np. wyłączną winę osób trzecich.
W każdym razie ten reżim montrealski lepiej chroni interesy osób poszkodowanych.

Według płk. Edmunda Klicha, lot do Smoleńska z 10 kwietnia miał status
cywilny, a w ostatniej fazie – wojskowy. A przecież piloci mieli licencje
wojskowe, a nie cywilne, plan lotu zwierał informację "M" – military, na
pokładzie byli generałowie NATO…
– Rzeczywiście nie rozstrzygnięto do końca tej sprawy. Ale postąpiono tak, jakby
to był lot cywilny, ponieważ uznano za celowe zastosowanie konwencji
chicagowskiej.

Dlaczego?
– Widocznie nie było czasu na dyskusje i uzgadnianie tej sprawy, która mogła
nasuwać wątpliwości co do znaczenia "służby" i zadań, do których samolot był
użyty. Jeżeli samolot PLL LOT służyłby przewozowi wojska w jakiejś akcji
wojskowej, to mógłby być potraktowany jako wojskowy. Natomiast wojskowy samolot
wykorzystany do przewozu delegacji cywilnej może być uznany w świetle konwencji
chicagowskiej za cywilny. Na spory w tej sprawie nie było czasu.

Może trzeba doprecyzować reguły międzynarodowego prawa lotniczego?
– Z pewnością dla samolotów wojskowych, bo tu żadna konwencja międzynarodowa nie
obowiązuje. Jeśli chodzi o loty cywilne – to takie prawo, jakie obowiązuje, jest
wystarczające i dobrze sprawdzone w działaniu.

Jakie działanie prawne może podjąć Polska, jeśli będzie mieć zastrzeżenia do
raportu MAK?
– Naturalnym, pierwszym krokiem są rozmowy między władzami stron. W skrajnym
przypadku istnieje procedura arbitrażu. Przewiduje to konwencja. Jedna ze stron
może wystąpić o arbitraż do Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO).
Jeżeli któraś ze stron zakwestionowałaby orzeczenie tej instytucji, strony będą
mogły zwrócić się do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości albo do
Trybunału Arbitrażowego, który zostanie przez strony utworzony. Ale to niezwykle
rzadko stosowane procedury, i to tylko w razie sporu międzynarodowego. A ten
mógłby być wtedy, gdyby Polska zarzuciła Rosji, że złamała konwencję
chicagowską. Nie ma przesłanek, żeby taki spór przewidywać. Konwencja
chicagowska ustala, że albo Rosjanie zgodzą się na wprowadzenie do raportu MAK
zmian proponowanych przez Polskę, albo – jeżeli Polska nie zgodzi się z ich
raportem – stanowisko Polski będzie dołączone jako uzupełnienie raportu. Takie
rozwiązanie sprawy nie oznacza sporu międzynarodowego.

Czy konwencja chicagowska pozwala na spisanie drugiego raportu?
– Komisja polska, której przewodniczy minister Miller, może napisać własny
raport, który jednak nie będzie miał statusu międzynarodowego. Taki status
będzie miał tylko raport przygotowany w trybie aneksu 13 konwencji chicagowskiej
przez stronę rosyjską z uzupełnieniami zgłoszonymi przez Polskę. Nic nie stoi
jednak na przeszkodzie, by polska komisja taki raport lub protokół sporządziła.
Może on zająć się różnymi zagadnieniami szczegółowymi nieporuszonymi w raporcie
MAK uzupełnionym przez stronę polską.

Jakiego rodzaju mogłyby to być zagadnienia?
– Na przykład dotyczące organizacji wewnętrznej polskich jednostek lotniczych.

Pułkownik Klich stwierdza, że miał pewne problemy ze współpracą z MAK…
– Nie chciałbym się wypowiadać na ten temat.

Jak Pan ocenia prace Edmunda Klicha i jego przekaz z prac MAK? Czy MAK mógł
odmówić polskiemu akredytowanemu wglądu w dokumenty i udziału we wszystkich
czynnościach tej komisji? Czy sam Klich mógł zlecać MAK pewne czynności?

– Pułkownik Edmund Klich – zgodnie z załącznikiem 13 do konwencji chicagowskiej
– był uprawniony do pełnego udziału w badaniu okoliczności i przyczyn
katastrofy. Obejmuje to również – jak precyzują zalecenia ICAO – wszystkie
wspomniane już przeze mnie czynności. Nie chciałbym wyrażać opinii na temat
działań płk. Klicha; nie jestem do tego upoważniony.

Wrócę jeszcze do początku naszej rozmowy. Nie wyklucza Pan, że można było
potraktować Tu-154M jak samolot wojskowy?
– Jak wspomniałem, wobec nie do końca jasnej interpretacji obowiązującej obie
strony konwencji chicagowskiej co do znaczenia służby, w której użyty jest
statek powietrzny, można było upierać się przy potraktowaniu naszego samolotu
jako wojskowego. Jednak negocjacji wymagałoby ustalenie procedur badania,
nieokreślonych w sposób wystarczający przez porozumienie z 1993 roku.

Czy może być tak, że – jak mówi Edmund Klich – na początku lot jest cywilny,
a potem wojskowy?
– W świetle ogólnie uznawanych zasad, co znajduje również wyraz w porozumieniu z
1993 r., w granicach każdego z państw mają zastosowanie jego własne przepisy –
inne dla lotu w strefach (drogach lotniczych, strefach lotnisk) używanych przez
lotnictwo cywilne, inne w strefach i na lotniskach będących w gestii lotnictwa
wojskowego. Poddanie lotu takim odmiennym zasadom nie musi zależeć od
zakwalifikowania samolotu jako cywilnego czy wojskowego, a zależy od fazy danego
lotu.

W jaki sposób kwalifikuje się samoloty z prezydentem na pokładzie – czy jest
jakaś specjalna kategoria?
– Nie ma konwencji międzynarodowej określającej status samolotu z szefem państwa
na pokładzie. Są jedynie określone ustawami państw i ewentualnymi wzajemnymi
porozumieniami procedury zgłaszania i uzgadniania takich lotów, z wykorzystaniem
drogi dyplomatycznej.

Czy konwencję chicagowską można stosować do lotnisk wojskowych? Rosjanie
bronią dostępu do informacji o infrastrukturze lotniska Siewiernyj.
– Konwencja chicagowska nie dotyczy lotnisk wojskowych. Informacje o tych
lotniskach, w razie ich udostępnienia także samolotom cywilnym, powinny być
podane w publikacjach dla lotnictwa cywilnego (AIP), jednak w przypadku
Smoleńska nie były. To lotnisko nie było otwarte dla samolotów cywilnych.
Konwencja z 1944 r. (chicagowska) została rzeczywiście zastosowana, ale do
badania wypadku. Nie musi to oznaczać jej zastosowania we wszystkich fazach
lotu, kontrolowanych przez organy wojskowe.

W jaki sposób konwencje, o których Pan mówił, określają kazus Ryżenki i
Plusnina (kontrolerów z wieży w Smoleńsku), którzy zeznali, że podawali załodze
Tu-154M fałszywe dane, m.in. meteorologiczne? W jaki sposób jest to penalizowane
w konwencjach międzynarodowych?
– Czy załoga polskiego Tu-154M otrzymywała właściwe informacje z lotniska – nie
wiem. Powinno to wyjaśnić dochodzenie. Nie ma konwencji międzynarodowej, która
by określała kary za takie uchybienia; to pozostawia się krajowym prawom karnym.
Przy czym, w myśl konwencji montrealskiej z 1971 roku (której stroną jest
zarówno Polska, jak i Rosja), więc innej niż ta, o której wspominałem, państwa
powinny surowo karać umyślne przekazywanie fałszywych informacji zagrażające
bezpieczeństwu lotu statku powietrznego cywilnego. Jak widać, zakwalifikowanie
samolotu cywilnego czy wojskowego może mieć wielorakie znaczenie przy stosowaniu
różnych konwencji.

Można byłoby zastosować konwencję z 1971 roku do badania katastrofy
smoleńskiej?
– Nie, ponieważ dokument ten nie ma nic wspólnego z badaniem. Penalizuje tylko
kwestie działania na szkodę bezpieczeństwa lotów. Dotyczy zupełnie innego
zagadnienia.

Dziękuję za rozmowę.

 

Konwencja warszawska
Przyjęła zasadę domniemanej winy przewoźnika, z możliwością uchylenia
odpowiedzialności, gdy wykaże swój brak winy lub winę poszkodowanego. Dla
odszkodowań za szkodę na osobie pasażera ustaliła limit 125 tys. franków
francuskich w złocie, co w tym czasie było kwotą znacznie większą od jej obecnej
równowartości (ok. 10 tys. USD). Limit ten nie obowiązuje, gdy wina przewoźnika
była umyślna (lub uznana za równoznaczną), gdy przewoźnik nie wydał biletu
zawierającego wymagane informacje albo gdy w umowie uzgodniono podwyższenie lub
zniesienie limitu.

Konwencja montrealska
Wprowadziła najdalej idące zmiany. Zniosła wszelkie kwotowe limity odszkodowania
za szkodę na osobie pasażera. Zróżnicowała natomiast zasadę odpowiedzialności.
Do wysokości roszczenia nieprzekraczającej 100 tys. SDR odpowiedzialność jest
zaostrzona, obiektywna, obejmuje nawet działanie siły wyższej. W zakresie, w
jakim szkoda przekracza tę kwotę, przewoźnik nie odpowiada, jeżeli udowodni, że
szkoda powstała bez jego winy, ewentualnie z winy osoby trzeciej. Nigdy nie
odpowiada w zakresie, w jakim szkodę spowodował poszkodowany. Ustalono też,
podobnie jak w poprzednio wymienionych dwóch protokołach, tzw. piątą
jurysdykcję, umożliwiającą skierowanie sprawy – poza sądami określonymi w
konwencji warszawskiej – także do sądu kraju zamieszkania pasażera (żądały tego
USA, gdzie zasądza się nieraz miliardowe kwoty).
Amb