Jak uratować polskie finanse

– Polska będzie miała w 2010 roku największy deficyt finansów publicznych w tej dekadzie.

– Bez zmian strategicznych proporcji w budżecie państwa zagrożona jest absorpcja niemal 280 mld zł funduszy unijnych, które musimy wydać do 2015 roku.

– Ukryte zobowiązania emerytalne państw strefy euro wobec ich starzejących się społeczeństw mogą sprawić, że za 10 lat nie będzie sensu do niej wchodzić.

W Polskim życiu publicznym od kilku lat panuje marazm. Nasza polityka jest bardzo hałaśliwa i antagonistyczna, ale jednocześnie w dużej mierze jałowa, rządy bowiem dokonują niewielu realnych zmian. Większość politycznej pary idzie w medialny gwizdek. Obecny rząd, który zaczynał od niesłychanie ambitnej listy 194 obietnic złożonych w exposé premiera Donalda Tuska, zrealizował po dwóch latach swojej działalności w najlepszym razie jakieś 20 procent z nich. Jego największe deklarowane sukcesy są albo wynikiem konieczności wynikającej ze zmian systemowych sprzed 10 lat (emerytury pomostowe), albo sukcesami bez treści (Partnerstwo Wschodnie), albo wreszcie sukcesami całkowicie pozornymi (pakiet klimatyczny UE).

Jednak w najbliższych latach polityczny surfing na falach popularności może się skończyć. Czeka nas raczej (małe?) tsunami, które w perspektywie najbliższych 5 lat zmyje ze sceny politycznej dużą część znaczących polityków. Polityka w Polsce ma dziś szansę nabrać naprawdę nowej treści, dokonać prawdziwego mentalnego skoku. Przyczyną tego wstrząsu będzie konieczność dokonania zasadniczej reformy polskich finansów publicznych związana z osiągnięciem granicznych progów zadłużenia państwa określonych w ustawie o finansach publicznych (55 proc. PKB) i Konstytucji RP (60 proc. PKB). Jeżeli nie chcemy podążać ścieżką Włoch, Grecji czy Węgier, będziemy musieli przemyśleć i poddać politycznej debacie listę strategicznych celów, jakie realizuje nasze państwo.

Problem długu publicznego jest dość wymownym podsumowaniem dwóch dekad polskiej transformacji. Zmusza on nas bowiem do krytycznego przypatrzenia się modelowi wzrostu gospodarczego III RP. Obecnie gros polskich polityków czerpie wielkie zadowolenie z faktu, że trwający wciąż głęboki kryzys gospodarczy Zachodu, który rozpoczął się w 2007 roku, właściwie ominął Polskę. Jest faktycznie czymś niezwykłym, że największe gospodarki Unii Eropejskiej skurczyły się w ostatnim roku średnio o 10 procent, podczas gdy gospodarka polska awansowała na 6. miejsce w UE (wyprzedzając Holandię) i nieprzerwanie rozwija się. Jednak fundamentalnym świadectwem narastającego problemu jest fakt, że notując największy (jedyny!) wzrost gospodarczy w Europie, Polska będzie miała w 2010 roku największy deficyt finansów publicznych w tej dekadzie, jeśli nie w ostatnich 20 latach! Budżet Polski, który od 1989 r. nigdy nie był w stanie nadwyżki ani nawet równowagi, zbliża się do niej dopiero przy wzroście gospodarczym ok. 5 procent. Niestety, w przyszłości coraz ciężej będzie nam taki poziom osiągnąć.

Z jednej strony materia finansów publicznych jest bardzo zawiła i tak naprawdę bardzo niewiele osób w Polsce dysponuje całościowym oglądem spraw. Z drugiej strony, finanse publiczne to nasze wspólne pieniądze, których inwestowanie jest fundamentalną racją bytu naszego państwa, i które powinny służyć budowaniu dobra wspólnego. Jesteśmy zatem rozpięci między najwyższym, lecz dość abstrakcyjnym dobrem, a szczegółami interesującymi głównie pewien typ księgowych. Innymi słowy, aby zrozumieć problem, trzeba poświęcić odrobinę wysiłku na zapoznanie się z istotnymi detalami.

Zacznijmy zatem od podstawowych faktów. Budżet państwa na 2010 rok przewiduje 249 mld zł dochodów i 301 mld zł wydatków. Oznacza to, że deficyt budżetu państwa wynieść może 52 mld złotych. To dużo więcej niż nakazywałoby rozsądne gospodarowanie finansami publicznymi. Jednak sektor finansów publicznych to o wiele więcej niż sam budżet państwa. Składają się na niego także finanse samorządów oraz fundusze celowe, takie jak te zarządzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub Narodowy Fundusz Zdrowia czy niebywale szybko rosnący Krajowy Fundusz Drogowy. Całość sektora finansów publicznych – którym to pojęciem posługują się zarówno polska Konstytucja, jak i traktaty europejskie – będzie miała zatem w 2010 roku 560 mld zł dochodów i 640 mld zł wydatków, co daje 80 mld złotych deficytu! I dopiero w taki sposób liczone zadłużenie ukazuje nam skalę istniejącej nierównowagi. W ciągu jednego roku – dodajmy, roku wyborów prezydenckich i samorządowych – polski dług publiczny skoczy z 49,8 proc. PKB do 54,7 proc. PKB.

Jest to dobry przykład nałożenia się cykli gospodarczych i politycznych. Nowa ustawa o finansach publicznych zakłada, że po osiągnięciu poziomu 55 proc. PKB długu publicznego, kolejny budżet musi być zrównoważony, co oznacza skokowy ubytek co najmniej 50 mld zł z gospodarki. Jednak fakt przekroczenia tego progu może zostać stwierdzony dopiero w roku następnym, wymaga to bowiem długotrwałych rachunków statystycznych. Gabinet Donalda Tuska prowadzi obecnie z polskimi obywatelami bardzo ryzykowną grę pozorów. Polega ona na takim manipulowaniu finansami publicznymi, by ukryć skalę nierównowagi, zwiększyć wydatki w roku wyborczym i jakimś cudem nie zderzyć się z ustawowymi progami ostrożnościowymi. To ostatnie wydaje się jednak niemożliwością.


Końska kuracja

Wystarczy zapytać, czy realne jest uzyskanie w przyszłym roku kwoty ok. 25 mld zł z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Już sam czas ich sprzedaży – kryzys gospodarczy – wskazuje na to, że osiągane dochody nie będą najwyższe z możliwych. Po drugie, ilość i wielkość ofert również doprowadzi prawdopodobnie do zbicia ceny – jak miało to miejsce w tym roku w przypadku nieudanej próby sprzedaży energetycznej grupy Enea. Po trzecie wreszcie, nie jest bynajmniej jasny sam model prywatyzacji tych przedsiębiorstw. Dotąd Ministerstwo Skarbu Państwa preferowało inwestorów zagranicznych, którzy jak to dobitnie pokazał przypadek nieudanej prywatyzacji Warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych, chcieli po prostu przejąć świetny rynek. Na szczęście ostatnie deklaracje ministerstwa skarbu świadczą o tym, że po wielu latach coś wreszcie dotarło do głowy ministra Aleksandra Grada i program przypomina dziś to, co proponował rząd Prawa i Sprawiedliwości. Jest też inny problem przy sprzedaży polskiej energetyki polegający na tym, że nie będzie to żadna prywatyzacja, tylko zwyczajna renacjonalizacja, ponieważ w gronie kupujących są narodowe koncerny energetyczne niemal wyłącznie kontrolowane przez państwa. A to zakłada zupełnie inną – strategiczną, a nie czysto komercyjną – logikę decyzji.

Wygląda zatem na to, że w 2010 roku oficjalnie stwierdzimy osiągnięcie takiego progu zadłużenia państwa, powyżej którego budżet musi gwarantować równowagę, a następnie powrót do poziomu zadłużenia z roku poprzedniego. Przypominam jednak, że zarówno rok 2010, jak i 2011 są latami wyborczymi. Innymi słowy, politycy będą albo kłamać, jak ostatnio na Węgrzech, albo mówić nam trudną prawdę prosto w oczy, w co (po dwóch latach rządów PO) trudno mi uwierzyć. Niezależnie od tego, nowy premier – ktokolwiek nim będzie – będzie musiał zaaplikować Polsce końską kurację. Nie wiem, czy politycy PO, którzy obecnie pławią się w wysokim poparciu społecznym, zdają sobie sprawę z ilości politycznego piwa, które obecnie warzą i które już za dwa lata będą musieli wypić. Ale także nie mam pewności, że politycy PiS są gotowi na radykalne posunięcia w przypadku kolejnego niespodziewanego zwycięstwa wyborczego.


Archaiczna konstrukcja budżetu

Bo problemem jest bowiem nie tylko posiadanie przez polskie elity polityczne precyzyjnego planu działania, czyli uzgodnienie decyzji, gdzie ciąć i jakie podatki podwyższać. Dziś wydaje mi się to niemożliwe. Problemem zasadniczym jest sama konstrukcja polskiego budżetu. Po pierwsze, jest to budżet jednoroczny, uniemożliwiający de facto średniookresowe planowanie, z definicji utrudniający stabilizację projektów inwestycyjnych i niesłychanie podatny na polityczne decyzje. Próba unikania tego problemu skończyła się inną chorobą, którą jest wpisywanie wydatków w ustawy i w ten sposób pozbawianie rządu możliwości reagowania na bieżące zmiany w otoczeniu gospodarczym.

Po drugie, ma on archaiczną strukturę działową, tzn. określa podmioty lub dziedziny, które otrzymują publiczne pieniądze, ale nie ukazuje nam funkcji i zadań, które one realizują. Właściwie bez wprowadzenia budżetowania zadaniowego – czyli przypisania kwot konkretnym funkcjom – reformowanie jest więc w dużej mierze błądzeniem, ponieważ nie wiadomo, co dokładnie można ciąć. Tego typu budżet, kompatybilny z celowymi budżetami Unii Europejskiej, powstał już 3 lata temu, niestety, ekipa PO wstrzymała prace nad jego doskonaleniem i przedstawiła swoją pierwszą oficjalną wersję dopiero w tym roku. Stracono tylko cenny czas potrzebny na dopracowanie wielu istotnych szczegółów technicznych.

Po trzecie, całkowicie chora jest struktura wydatków polskiego budżetu. Studiując dokument, dowiemy się, że największe jego pozycje to: 80 mld zł na „Rozliczenia różne”, tj. głównie subwencje dla samorządów, 72 mld zł na „Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne”, czyli dotacja budżetowa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 35 mld zł na „Obsługę długu publicznego”, 19 mld zł to „Obrona narodowa”, czyli dysfunkcjonalna pseudozawodowa armia i głodzony od dwóch lat polski przemysł zbrojeniowy, 12 mld zł pójdzie zaś na „Pomoc społeczną”, czyli m.in. amortyzację rosnącego bezrobocia. Podstawowy wydatek prorozwojowy (jeśli nie liczyć dotacji szkolnej dla samorządów) znajduje się dopiero na 6. pozycji z kwotą 11,5 mld zł na archaiczne szkolnictwo wyższe. A jeszcze niespodziewanie urósł nam poza budżetem kolejny worek z długiem w postaci Krajowego Funduszu Drogowego, który przez zaciągnięcie pożyczek lub emisję obligacji gwarantowanych przez państwo (czyli liczonych do długu) wyda w przyszłym roku ok. 18 mld zł ponad to, co dostanie z opłat i dotacji europejskich.


Zagrożona absorpcja środków unijnych

Kolejne pytanie brzmi, jak ciąć budżet, skoro około 70 proc. wydatków jest usztywnionych, tzn. wymaga zmian ustaw? Przez dwie ostatnie dekady kolejne grupy interesu walczyły, by wpisać w ustawy swoje przywileje – wcześniejsze emerytury górników, policjantów czy żołnierzy – co kosztuje nas właściwie tyle samo, co osławiony KRUS (15 mld zł). Ale milicjanci, żołnierze i górnicy to jednak filary społeczeństwa PRL i ich interesy nie zniknęły z przestrzeni społecznej w 1989 roku. Dziś zresztą, gdyby nawet zlikwidować w ogóle KRUS i pozbawić emerytur miliony tych „okropnych antyrozwojowych” rolników, niewiele by to dało, skoro stanowią one „jedynie” ok. jedną szóstą całego deficytu. Również przywrócona przez PiS automatyczna indeksacja rent i emerytur przy 3,5-procentowej inflacji w tym roku będzie poważnym obciążeniem budżetu w roku przyszłym.

Piątym fundamentalnym problemem jest doktryna praw nabytych, na której straży stoi Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z nią, nie ma praktycznie możliwości odbierania już raz przyznanych przywilejów – takich, jak uprawnienie do przejścia na wcześniejszą emeryturę – i poprzestać można tylko na zmianie rozwiązań, obejmujących nowych pracowników. Sprawia to, że wymierne efekty zmian będą odczuwalne dopiero za wiele lat. Również potrzebne i propagowane dziś przez ministrów Jacka Rostowskiego i Michała Boniego podwyższenie wieku emerytalnego wynikające z wydłużającej się długości życia Polaków może przynieść skutki dopiero w przyszłości. Politykom zostanie zatem zarządzenie radykalnej kontroli nad przyznanymi już rentami i zwolnieniami lekarskimi, co z pewnością nie przysporzy im poparcia społecznego.

Jednak najgorsze wydaje się to, że bez zmian strategicznych proporcji w budżecie państwa zagrożona jest dziś absorpcja niemal 280 mld zł funduszy unijnych, które musimy wydać do 2015 roku. W kilku sektorach – takich, jak inwestycje kolejowe – już dziś widać, że się to nie uda. A w naszym przypadku współfinansowanie wydatków unijnych jest niejednokrotnie jedyną formą wydatków rozwojowych. Należy pamiętać, że niedługo zaczyna się rewizja budżetu UE na jego półmetku, a za dwa lata rozpoczną się negocjacje wokół kolejnego budżetu na lata 2014-2021, które toczone będą pod naciskiem państw płatników (czyli Niemiec, Wielkiej Brytanii, Holandii, Finlandii, Szwecji) chcących odciążyć swoje budżety, by szybciej poradzić sobie ze skutkami dzisiejszego kryzysu. Niewykorzystane dziś pieniądze mogą zatem już do nas nie wrócić na te same cele, zwłaszcza jeśli priorytetem UE będzie tzw. zielony wzrost.


Wzrost oparty na długu

Wydaje się, że Polski wzrost gospodarczy oparty jest w obecnej dekadzie nie tylko na bezpośrednich inwestycjach zagranicznych, rosnącej konsumpcji wewnętrznej czy transferach pieniędzy od kolejnej fali polskiej emigracji. W zbyt dużym stopniu wzrost ten bazuje na powiększającym się nieprzerwanie od 20 lat długu publicznym. Fundamentalny problem polega na tym, że zadłużenie polskiego państwa nie ma charakteru inwestycyjnego, lecz po prostu konsumpcyjny (welfare). Do czasu wejścia do UE nie mieliśmy żadnych szans na budowę nowych autostrad, szybkich linii kolejowych, ośrodków badawczych czy silnych uniwersytetów. Polskie państwo przerzuciło ciężar rozwoju na barki polskich przedsiębiorców, w minimalnym stopniu biorąc na siebie ryzyko rozwojowe (tzw. efekt crown-in). Zamiast tego konsumowało dostępne kapitały, wypychając prywatne inwestycje (tzw. efekt crown-out). Innymi słowy, od dwudziestu lat żyjemy na kredyt konsumpcyjny, a nie inwestycyjny.

Leszek Balcerowicz może dziś po raz kolejny pouczać nas, że Polsce potrzebna jest kolejna fala prywatyzacji. Ale nie byłoby tak, gdyby zawczasu rozumiał on, że ukrytym skutkiem i kosztem reform gospodarczych ostatnich 20 lat, których wszak był architektem, jest utrzymywanie wskaźnika bezrobocia na akceptowalnym poziomie poprzez ciągłe zmniejszanie wielkości siły roboczej. Dokonywało się to albo poprzez powiększanie grona wcześniejszych emerytów (choć rozpoczął to już Wojciech Jaruzelski w czasie stanu wojennego), albo poprzez wypychanie wyżu demograficznego na rynki pracy UE (na początku obecnej dekady). Niezaprzeczalnie dzisiejsza dobra kondycja polskiej gospodarki jest w dużej mierze skutkiem brutalnych nieraz działań twardych reformatorów. Ale w dużej części jest także skutkiem krytykowanych wówczas decyzji poprzedniego rządu, by obniżyć podatki i składki. Można zatem postawić pytanie retoryczne: co byłoby dziś z Polską, gdyby była już w strefie euro jak Słowacja (tracąc 30 proc. konkurencyjności), a Polacy nie mieli środków na konsumpcję?

Istnieje za naszą południową granicą wspaniały przykład tego, co można nazwać roztropną polityką finansową. W Czechach dług publiczny wynosi zaledwie ok. 30 proc. PKB. W Nowej Zelandii nie ma progów ostrożnościowych, ale tamtejsza klasa polityczna uważa, że „roztropny poziom długu” to około 20 proc. PKB. Są to poziomy w dzisiejszej UE właściwie niespotykane (nie mówiąc już o USA czy Japonii). Ukryte zobowiązania emerytalne państw strefy euro wobec ich starzejących się społeczeństw mogą sprawić, że za 10 lat nie będzie sensu do niej wchodzić. Za 20 lat Polska może gwałtownie podążyć zachodnią ścieżką. Mamy zatem około dwudziestu lat, by przestawić nasz rozwój i wzrost na nowe tory innowacyjnej przedsiębiorczości wspomaganej przez państwo, budowę kilku narodowych koncernów, tworząc przy tym podstawy dla demograficznej odbudowy społeczeństwa, czyli wspierając polskie rodziny. Pytanie tylko, czy problem ten dostrzegą polscy politycy i dziennikarze.