Senat dla samorządowców, czyli konserwacja układów lokalnych
Aktualne rozwiązania zakazują łączenia funkcji marszałka województwa,
starosty i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z mandatem posła i senatora.
Przygotowana w Kancelarii Prezydenta Bronisława Komorowskiego nowela ustrojowych
ustaw samorządowych wprowadza nowe, niekorzystne rozwiązania w tej materii.
W projekcie zezwala się na łączenie funkcji marszałka, starosty i wójta z
mandatem senatorskim. Wprawdzie nadal ma obowiązywać zakaz łączenia tych funkcji
z mandatem poselskim, ale to i tak nie zmienia istoty rzeczy. W projektowanym
kształcie prezydencka nowela to krok w kierunku konserwacji lokalnych układów,
stanowiących zaprzeczenie demokracji lokalnej.
Wracający postulat
Od jakiegoś czasu tego rodzaju postulat był zgłaszany przez różne środowiska.
Szczególnie silnie dało się go słyszeć ze strony Polskiego Stronnictwa Ludowego.
Oficjalna argumentacja liderów tej partii jest taka, aby starostowie i
burmistrzowie "doświadczenie i pragmatyzm" zdobyte w samorządzie mogli
wykorzystywać w pracy parlamentarnej. Nieoficjalnie mówi się z kolei, że PSL w
ten sposób chce przyciągnąć do siebie liderów samorządowych. Tak, aby startowali
oni z list PSL w wyborach do Senatu, bez obawy o swoją pozycję w samorządzie, a
przy okazji zapewnili partii dobry wynik w wyborach parlamentarnych. Niezły
wynik PSL w ostatnich wyborach samorządowych wzmocnił to przekonanie wśród
liderów tej partii.
Waldemar Pawlak tak bardzo zasmakował w tej koncepcji, że podczas noworocznego
spotkania PSL twierdził, że "zarówno wójtowie, burmistrzowie, starostowie,
prezydenci miast, którzy uzyskali wspaniałe poparcie społeczne, mogliby być
senatorami (…)". Nic to, że w przypadku starostów argument z "poparciem
społecznym" jest nieco naciągany. Starostowie jak na razie nie są bowiem ani
wybierani w wyborach bezpośrednich, ani nawet nie muszą być radnymi. Ważne
jednak, że w ocenie szefa ludowców są w stanie zdobyć dla list PSL kilka, a może
nawet kilkanaście, tysięcy głosów więcej.
Prezydencki projekt noweli ustaw samorządowych to dowód na to, że pomysł ten
cieszy się szerszym zainteresowaniem niż tylko jednej partii. Wprawdzie nie
znalazł się on w niedawno uchwalonym przez koalicję rządzącą kodeksie wyborczym,
ale – jak widać – wraca. Tym razem jako propozycja prezydenta Komorowskiego.
Jeśli wejdzie ona w życie, to zapewne nie w najbliższej, lecz w następnej
kadencji, w Senacie zasiądzie wielu marszałków, starostów, wójtów, burmistrzów i
prezydentów miast. I dzięki temu Senat stanie się w pewnym sensie izbą
samorządową. Z jednej strony to dobrze, że samorząd terytorialny będzie mógł
mieć "swoją" reprezentację w parlamencie. Senatorowie pracujący w samorządach
bliżej zwykłych ludzi lepiej będą wyrażali potrzeby społeczne obywateli. Ale
jest też druga strona medalu. Istnieje bowiem realna obawa, że dodatkowa
aktywność marszałków, starostów i wójtów w Senacie będzie ze stratą dla
demokracji lokalnej – odciągnie ich od spraw społeczności lokalnych. Poza tym da
marszałkom, starostom i wójtom poczucie wyjątkowej pozycji na lokalnej scenie
politycznej. A to już koszt, na który nie stać dobrze urządzonej demokracji
lokalnej.
Wzmocnienie czy psucie demokracji lokalnej
Istota demokracji lokalnej polega na zarządzaniu sprawami publicznymi przez
społeczności lokalne. Zasada jest prosta: ludzie obdarzają zaufaniem tych
spośród siebie, którzy, w ich ocenie, będą najlepiej zaspokajać potrzeby
społeczności. W ten sposób obywatele uzyskują wpływ na to, w jakim otoczeniu
(przestrzeni publicznej) funkcjonują. Na żadnym innym poziomie rządzący i
rządzeni nie znajdują się w bezpośredniej bliskości. Dzięki temu rządzeni bardzo
szybko potrafią dokonać oceny poczynań rządzących. I chociażby w ramach
referendum lokalnego czy nawet konsultacji społecznych wyrazić swoją aprobatę
albo niezadowolenie z działań rządzących.
Wydaje się, że zdają sobie z tego sprawę autorzy projektowanej noweli,
proponując wzmocnienie udziału obywateli w samorządzie terytorialnym. Jasno
wynika to z tych rozwiązań projektu, które przynoszą nowe postaci demokracji
lokalnej, takie jak: obywatelskie wysłuchanie, obywatelska interpelacja,
obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Nie ma też wątpliwości, że wszystkie one
mają służyć zwiększeniu aktywności obywateli w sprawach publicznych. A bez tej
aktywności nie ma przecież ani demokracji lokalnej, ani społeczeństwa
obywatelskiego. Tutaj jednak pojawia się w projekcie pewna niekonsekwencja.
Otóż, autorzy nowelizacji zapominają o tym, że aktywność, jaką wykazują
obywatele, zależy w dużym stopniu od aktywności samych władz. To naczynia
połączone. Co za tym idzie, jeśli rozwiązania proponowane w projekcie mają
zadziałać, władze samorządowe muszą wykazać się odpowiednią inicjatywą. A to z
kolei oznacza, że nowe postacie demokracji lokalnej, o jakich mówi się w
projekcie, to także nowe pola aktywności władz samorządowych. Na nikim innym,
tylko na marszałkach, starostach i wójtach będzie spoczywał ciężar
"zagospodarowania" w praktyce tych nowych form demokracji lokalnej.
Trudno zatem w tych warunkach uznać za dobre rozwiązanie to, w myśl którego
mieliby oni dodatkowo udzielać się na forum parlamentu. Można z dużym
prawdopodobieństwem założyć, że ich praca w Senacie wcześniej czy później
spychać będzie na dalszy plan sprawy samorządu. A to przecież tym na co dzień
mają zajmować się marszałkowie, starostowie i wójtowie. To oni pełnią rolę
organów wykonawczych i zarządzających, czyli liderów jednostek samorządu
terytorialnego. I to oni właśnie odpowiadają za zaspokajanie potrzeb społecznych
w gminach i powiatach oraz rozwój województw samorządowych. Bez ich
zaangażowania i determinacji samorząd terytorialny nie poradzi sobie z
realizacją zadań publicznych. To jedna z kluczowych kwestii, którą powinien brać
pod uwagę projektodawca, jeśli nie chce narazić procesu zaspokajania potrzeb
społecznych na zakłócenia.
Konserwacja
lokalnego układu
Są też inne powody, dla których warto jeszcze raz przemyśleć projektowane
rozwiązania. Nie podlega bowiem dyskusji, że zdobycie przez liderów
samorządowych mandatu senatora wzmocni ich pozycję w tzw. lokalnym układzie
odniesienia. W zasadzie uczyni z marszałków, starostów i wójtów "superorgany"
niepodlegające niczyjej kontroli. Ani ze strony rad (gmin i powiatów) czy
sejmików, ani ze strony obywateli. Wprawdzie nadal będzie można ich w razie
czego odwołać z funkcji samorządowej, ale z uwagi na ich senatorski status w
praktyce będzie to jeszcze trudniejsze niż dzisiaj. W stosunku do pozostałych
władz samorządowych będą posiadać dodatkową legitymację do rządzenia. I to
otrzymaną z woli całego Narodu, a nie danej społeczności lokalnej.
Już teraz ich pozycja na lokalnej scenie jest dominująca. Rady gmin i powiatów
oraz sejmiki wojewódzkie nie dysponują tak naprawdę żadnymi instrumentami
umożliwiającymi realne oddziaływanie na wójtów, starostów i marszałków. Od
strony narzędzi kontroli opisanych w ustawach samorządowych ich wpływ na to, co
robi wójt, starosta czy marszałek, jest minimalny. Zresztą i tak o wszystkim
decyduje większość. A jest to ta sama większość, która w radzie powiatu i w
sejmiku wojewódzkim wybiera starostę i marszałka. Podobnie jest w radzie gminy.
Tutaj też zazwyczaj większość tworzą radni wybrani przez tych samych wyborców,
którzy obdarzyli swoim zaufaniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Do tego dochodzi jeszcze czynnik strachu. Jest to czynnik pozasystemowy, ale
równie silny jak rozwiązania instytucjonalne. Przejawia się on w tym, że ludzie
głosują w kolejnych wyborach samorządowych na te same osoby, bojąc się tego, co
może przynieść zmiana personalna na lokalnych szczytach władzy. Dotyczy to w
szczególności mniejszych gmin i powiatów, zazwyczaj też o mniejszym potencjale
ekonomicznym. Ale jest to tendencja stała w samorządzie terytorialnym i można ją
obserwować w skali całego kraju. Przyczyn tego zjawiska jest kilka, ale dwie
kluczowe.
Pierwsza jest taka, że gmina i powiat są bardzo często jeśli nie głównym, to
przynajmniej istotnym pracodawcą na lokalnym rynku pracy. Tym samym zmiana ekipy
rządzącej w gminie lub powiecie może potencjalnie oznaczać zmiany personalne w
komunalnych urzędach i agendach. Obawa ta towarzyszy tym wszystkim, którzy
znajdują w nich zatrudnienie. Do tego dochodzą jeszcze podmioty gospodarcze
kooperujące z gminą i powiatem. W sumie daje to liczbę od kilku do kilkunastu
tysięcy zdyscyplinowanych wyborców. Druga przyczyna to fakt, że wyborcy
zwyczajnie nie mają alternatywy. Głosują na tych samych "sprawdzonych"
kandydatów, ponieważ nie ma innych na lokalnym horyzoncie. Ponadto z czasem, po
kolejnej kadencji, zaczyna działać mechanizm przyzwyczajenia i znużenia sprawami
publicznymi. I w ten sposób kolejny raz wygrywa żelazne prawo oligarchii. Ludzie
przestają liczyć na jakiekolwiek zmiany, wybierają święty spokój.
Kontrola samorządu zamiast oligarchizacji
Recepty na te ułomności lokalnej demokracji należy upatrywać mimo wszystko w…
obywatelach. Ściślej – w zwiększeniu ich udziału w procesie podejmowania decyzji
przez władze samorządowe. W tym też kierunku idzie szereg rozwiązań zawartych w
prezydenckim projekcie. Co zapewne jest plusem tego projektu. Niestety, trudno
nie dostrzec w nim także minusów. Z całą pewnością można do nich zaliczyć te
propozycje, które umożliwiają łączenie funkcji marszałków, starostów i wójtów
(burmistrzów, prezydentów miast) z mandatem senatorskim. Są to bowiem
rozwiązania, które wzmacniają nadmiernie pozycję władz samorządowych. I to nie
władz jako takich, ale tylko jednego jej elementu. Budowa społeczeństwa
obywatelskiego na poziomie lokalnym wymaga zaś zupełnie czegoś innego. Po
pierwsze, wyegzekwowania od władz samorządowych obowiązku stworzenia obywatelom
okazji do udziału w podejmowaniu decyzji. Chodzi o martwe przepisy ustaw
samorządowych dotyczące konsultacji społecznych. Po drugie, urealnienia kontroli
działalności organów wykonawczych samorządu. I to zarówno ze strony radnych, jak
i obywateli. Po trzecie w końcu, rotacji na stanowiskach starostów, wójtów
(burmistrzów, prezydentów miast). Czyli wprowadzenia na tych stanowiskach
kadencyjności. Inaczej zamiast zmian na lepsze pozostanie nam tylko obserwowanie
postępującej oligarchizacji demokracji lokalnej.
Dr Martin Bożek
Autor jest prawnikiem, wykładowcą wyższych uczelni. W latach 2005-2009 był
dyrektorem jednego z zarządów Centralnego Biura Antykorupcyjnego.