Vademecum Parlamentu Europejskiego (1)

7 czerwca 2009 r. – czy warto głosować?

W kontekście zbliżających się wyborów do Parlamentu Europejskiego można zadać pytanie, ile potencjalny polski wyborca wie na temat Parlamentu Europejskiego, kompetencji tej instytucji w ramach Unii Europejskiej, ordynacji wyborczej, sposobu liczenia głosów itd.? Wychodząc temu naprzeciw, mamy nadzieję, że odpowiedź na pytanie: „Co to jest Parlament Europejski?”, pomoże odpowiedzieć na inne ważne pytanie, a mianowicie, czy 7 czerwca br. warto głosować i na kogo? Zaznaczyć należy, że poniższe rozważania dotyczyć będą wyłącznie aspektu prawnego zagadnienia.

Kampania wyborcza do Parlamentu Europejskiego powoli zbliża się do końca. Jeszcze tydzień temu badania opinii publicznej wskazywały, że do urn wybiera się ponad połowa uprawnionych do głosowania Polaków. Jednak nikt nie traktował wyników tych sondaży poważnie. Szacowano raczej, iż frekwencja będzie zbliżona do 20 procent. Ostatnie sondaże są bardziej wiarygodne i mówią o kilkunastoprocentowym zainteresowaniu naszych rodaków wyborami.

W tej kwestii Polacy nie wyróżniają się w sposób szczególny na tle innych narodów wchodzących w skład Unii Europejskiej. Również w starych krajach Unii frekwencja w wyborach do PE jest mniejsza niż w wyborach do parlamentów krajowych. Przyczyną takiego stanu jest przekonanie o niewielkiej roli PE w strukturze organów UE oraz minimalnym wpływie tej instytucji na los mieszkańców naszego kraju. Liczni publicyści przekonują nas, że tak naprawdę walka toczy się tylko o ciepłe posady dla polityków i o duże pieniądze, które będą oni pobierać z unijnej kasy. Dla przeciętnego obywatela nie ma więc większego znaczenia, kto je będzie otrzymywał.

Parlament Europejski (PE) wymieniany jest zarówno jako organ Unii Europejskiej (UE), jak i Wspólnoty Europejskiej (WE). Pożyteczne zatem będzie przypomnienie prawnej definicji obu bytów. Prawnicy mają niemały problem ze zdefiniowaniem UE i z zaszeregowaniem jej do odpowiedniej kategorii organizacji. Odpowiednie zdefiniowanie i zaszeregowanie ma ogromne znaczenie nie tylko dla nauki prawa, ale także, a może przede wszystkim, dla praktyki. Zależnie bowiem od tego, jak zdefiniujemy i do grona jakiego typu organizacji zakwalifikujemy UE, odpowiednio do tego kształtować będziemy jej organizację, organy, ich skład, kompetencje itd.

W aktualnym stanie prawnym Unię stanowią Wspólnoty Europejskie uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi traktatem o Unii Europejskiej. Jest to tzw. struktura trzech filarów. Pierwszy z tych filarów tworzą Wspólnoty Europejskie: Wspólnota Europejska (WE) – dawna EWG, oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom). Drugi filar UE to wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, a trzeci – współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Podstawę prawną funkcjonowania UE stanowi traktat o Unii Europejskiej (TUE) uzgodniony 11 grudnia 1991 r., a podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht (miasto w południowej Holandii, stolica prowincji Limburgia, położone nad rzeką Mozą; jest najstarszym miastem Holandii, jest także miastem najdalej wysuniętym na południowy wschód – leży pomiędzy Belgią a Niemcami). Dlatego zgodnie z unijną tradycją nazywany jest także traktatem z Maastricht. Traktat wszedł w życie 1 listopada 1993 roku. Był kilkakrotnie nowelizowany , m.in. traktatem amsterdamskim z 1997 r., traktatem nicejskim z 2001 r., traktatami o przystąpieniu kolejnych państw do UE. Podstawą funkcjonowania WE jest traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE). Jego pierwotny tytuł: traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) – wraz z podpisanym tego samego dnia traktatem o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EWEA, Euratom) zwane były traktatami rzymskimi od miejsca ich podpisania dnia 25 marca 1957 roku. Nazwa traktatu została zmieniona przez traktat z Maastricht. Nowelizowany był podobnie jak TUE.

Historia Parlamentu

Europejskiego

Parlament Europejski pierwotnie nazywał się Wspólnym Zgromadzeniem. Organ ten został utworzony w 1952 roku na mocy traktatu o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali. W 1958 roku Zgromadzenie zmieniło nazwę na Europejskie Zgromadzenie Parlamentarne, a od 1962 roku nazywa się Parlamentem Europejskim. W tym okresie Zgromadzenie dysponowało niewielkimi kompetencjami. Jego uprawnienia kontrolne przejawiały się w prawie debaty nad działalnością Komisji Europejskiej i możliwości uchwalenia w stosunku do niej wotum nieufności. Kompetencje prawodawcze zaś ograniczały się jedynie do opiniowania projektów aktów normatywnych przygotowywanych przez Komisję i przedstawianych Radzie. Przełomowe dla Parlamentu były lata 70., kiedy uzyskał znaczący wpływ na procedurę tworzenia i kontroli budżetu wspólnotowego. Wówczas otrzymał on prawo wnoszenia poprawek do projektu budżetu dotyczących wydatków, mógł też akceptować przedstawiony projekt budżetu lub odrzucić go w całości. Te dodatkowe uprawnienia pozwalające na wywieranie decydującego wpływu na kształt budżetu i wysokość części wydatków sprawiły, że pozycja Parlamentu we Wspólnotach znacznie się umocniła. Od końca lat 80. kolejne traktaty reformujące zwiększały zakres uprawnień PE, który w następnych latach awansował z pozycji organu o charakterze konsultacyjnym, nieposiadającego realnej władzy, do roli pełnoprawnego uczestnika procesu decyzyjnego Wspólnot.

Informacje ogólne o PE

Parlament Europejski jest jednoizbowy. Osoby w nim zasiadające, zależnie od nomenklatury (nazewnictwa) przyjętej w danym państwie członkowskim, nazywane są: członkami PE, deputowanymi PE lub posłami do PE (to ostatnie określenie przyjęte zostało w oficjalnej nomenklaturze w Polsce). W tekstach nieoficjalnych i publicystycznych używa się także określeń: europarlamentarzysta, eurodeputowany czy europoseł. Przedrostek „euro” ma odróżnić osoby sprawujące mandat posłów do PE od posłów na Sejm („krajowych”). Oficjalną siedzibą PE jest Strasburg. Tutaj odbywa się 12 posiedzeń plenarnych rocznie. PE ma też swoje budynki i instytucje w Brukseli, w której odbywa się część obrad plenarnych oraz mieszczą się biura poselskie, komisje parlamentarne i władze frakcji. Sekretariat, biblioteka i część zaplecza technicznego mieści się w Luksemburgu.

Kompetencje

Najważniejsze uprawnienia PE obejmują: współudział w tworzeniu prawa, zatwierdzanie corocznie budżetu i udzielanie Komisji Europejskiej (KE) absolutorium z jego wykonania, uprawnienia kontrolne, zatwierdzanie KE i jej przewodniczącego, prawo uchwalenia wotum nieufności wobec KE, prawo zadawania pytań komisarzom, zwyczajowa możliwość zadawania pytań Radzie UE. Współudział w tworzeniu prawa dotyczy tylko niektórych dziedzin polityki wspólnotowej, co do wielu pozostałych dziedzin wyłączne kompetencje prawodawcze ma Rada UE. Traktaty w aktualnej wersji przewidują następujące procedury tworzenia prawa: konsultacji (np. w kwestiach: podatków, polityki przemysłowej i rolnej), współpracy, współdecydowania (np. w kwestiach: transportu, środowiska naturalnego, ochrony konsumentów) i akceptacji (zgody). Wpływ PE na treść tworzonego aktu prawnego w procedurze konsultacji jest znikomy. Opinia PE nie wiąże bowiem Rady UE i ta może wydać akt prawny wbrew tej opinii. Większe możliwości ma PE w procedurze współpracy. PE może bowiem odrzucić proponowany akt prawny. Rada UE może ten akt przyjąć, jednak tylko jednomyślnie (gdy akt prawny jest zaakceptowany przez PE, wystarcza większość kwalifikowana Rady). Najszersze możliwości wpływania na treść aktu prawnego daje PE procedura współdecydowania. Ma aż osiem etapów, a oba organy muszą dojść do porozumienia, które znajdzie wyraz w uchwaleniu aktu prawnego przez PE i Radę w identycznym brzmieniu. W przypadku zaistnienia rozbieżności powołuje się komitet pojednawczy. W procedurze zgody PE występuje jako organ nadzoru, który wyraża bądź nie wyraża zgody na przyjęcie proponowanego aktu prawnego. W procedurze tej nie ma formalnych możliwości negocjowania między organami treści aktu prawnego. PE ma także prawo zwracania się do KE z żądaniem przedłożenia wszelkich właściwych propozycji w kwestiach, co do których PE uważa, że akt wspólnotowy jest niezbędny w celu wykonania traktatów. Może zatem wywierać presję na KE, aby ta wystąpiła z inicjatywą legislacyjną. W literaturze uprawnienie to jest nazywane tzw. pośrednim prawem inicjatywy legislacyjnej.

Zauważyć należy, że od wielu lat w kolejnych traktatach rewizyjnych obecna jest tendencja do zwiększania obszarów, w których tworzenie prawa pochodnego UE (czyli tego, które jest tworzone przez organy UE na podstawie i w granicach upoważnień traktatowych) następuje tzw. metodą wspólnotową, która w swej istocie jest metodą ponadnarodową. Metoda wspólnotowa polega na tworzeniu prawa przez instytucje niezależne od państw, tj. KE i PE. Wyłączna inicjatywa prawodawcza należy do KE, a sam proces tworzenia aktu prawnego następuje według procedury współdecydowania (opisanej wyżej).

Komisja Europejska jest zobowiązana do składania PE sprawozdania z działalności wspólnot, systematycznego udzielania informacji na temat wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. PE ma prawo do ustanawiania tymczasowych komisji śledczych. KE ma obowiązek udzielania informacji w ramach parlamentarnej kontroli wykonania budżetu.

PE powołuje europejskiego rzecznika praw obywatelskich.

Skład

Parlament Europejski – w dobiegającej właśnie końca VI kadencji – liczy 785 członków. W tej liczbie jest 54 posłów wybranych w Polsce. Od nowej kadencji (VII) ich liczba zostanie zmniejszona do 736. Wśród nich będzie 50 posłów wybranych w Polsce. Posłowie do PE sprawują mandat wolny (nie są zobowiązani do przestrzegania żadnych instrukcji czy to organów, instytucji, czy wyborców). Ich kadencja trwa pięć lat. Kadencja PE nie może zostać skrócona. Parlament nie może też zostać rozwiązany. Mandat posła do PE może wygasnąć w trzech przypadkach: rezygnacji, śmierci bądź utraty. Prawo UE nie określa przesłanek utraty mandatu. Kwestie te rozstrzyga prawo wewnętrzne każdego z państw członkowskich UE. Mandatu posła do PE, zgodnie z prawem UE, nie można łączyć z funkcjami: członka rządu państwa członkowskiego UE, członka KE, sędziego, rzecznika generalnego lub sekretarza Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji, członka Trybunału Obrachunkowego, członka zarządu Europejskiego Banku Centralnego, europejskiego rzecznika praw obywatelskich, członka Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, członka gremiów kierowniczych Europejskiego Banku Inwestycyjnego, czynnego urzędnika lub pracownika instytucji WE lub wyspecjalizowanych agend przy WE ustanowionych, a także pracownika Europejskiego Banku Centralnego. Mają tu ponadto zastosowanie zasady rozłączności stanowisk (incompatibilitas) zawarte w Konstytucji RP oraz w Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP (poseł do PE nie może więc być np. ambasadorem).

Kandydaci do PE startują w wyborach zwykle na listach partii politycznych lub komitetów wyborców istniejących w państwie, w którym kandydują. Po uzyskaniu mandatu przyłączają się do jednej z frakcji politycznych funkcjonujących oficjalnie w PE (o wyborze frakcji decydują zazwyczaj organy partii, z ramienia których uczestniczyli w wyborach) lub pozostają niezależni. Frakcje te odpowiadają ogólnemu podziałowi ideologicznemu partii politycznych w Europie. Posłowie zasiadają w izbie Parlamentu według przynależności do frakcji, a nie według przynależności narodowej.

Struktura

i organizacja pracy

Na czele PE stoi przewodniczący. Wybiera go Parlament spośród swych członków na 2,5-letnią kadencję. Przewodniczący reprezentuje Parlament na zewnątrz i kieruje jego obradami. Obecnie przewodniczącym PE jest Hans-Gert Poettering (CDU, Niemcy).

Kolejnym organem jest Prezydium. Tworzą je przewodniczący oraz 14 wiceprzewodniczących PE i 6 kwestorów z głosem doradczym. Skład prezydium powinien zapewnić sprawiedliwą reprezentację państw członkowskich i opcji politycznych. Inne organy to: Konferencja Przewodniczących (przewodniczący PE i przewodniczący grup politycznych, jej zadaniem jest m.in. ustalanie programu prac parlamentarnych, składów delegacji i komisji), Konferencja Przewodniczących Komisji (przewodniczący wszystkich komisji stałych i tymczasowych), grupy polityczne, czyli frakcje (tworzone przez posłów według kryterium podobieństwa poglądów politycznych, istnieje zakaz tworzenia formalnych grup według kryterium narodowościowego), komisje parlamentarne – w tym tymczasowe komisje śledcze do zbadania zarzutów naruszenia lub niewłaściwego administrowania w stosowaniu prawa wspólnotowego, Sekretariat Generalny. W VI kadencji w PE istniały m.in. następujące komisje: Spraw Zagranicznych, Rozwoju, Handlu Międzynarodowego, Budżetu, Kontroli Budżetowej, Spraw Gospodarczych i Monetarnych, Zatrudnienia i Spraw Socjalnych, Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności, Transportu i Turystyki, Rozwoju Regionalnego, Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Prawa, Praw Człowieka itd. W VI kadencji (2004-2009) do utworzenia nowej frakcji potrzeba było posłów z co najmniej jednej piątej państw członkowskich: 19 deputowanych z pięciu państw (2004-2006), 20 deputowanych z sześciu państw (2007-2009). Do zmiany w trakcie kadencji doszło w związku z rozszerzeniem UE z dniem 1 stycznia 2007 r. o dwa nowe państwa członkowskie (Rumunia, Bułgaria). 9 lipca 2008 r. Parlament przyjął nową zasadę, na mocy której w nowej kadencji (2009-2014) limit podniesiony został do 25 deputowanych reprezentujących minimum 7 państw (jedna czwarta państw członkowskich). Limit ten ma nie ulec zmianie nawet w przypadku kolejnego rozszerzenia UE w trakcie kadencji o jedno nowe państwo członkowskie.

Oficjalną siedzibą Parlamentu jest Strasburg (Francja). W tym mieście odbywa się w trakcie rocznej sesji 12 posiedzeń plenarnych, w tym to uważane za najważniejsze – budżetowe. Dodatkowe posiedzenia odbywają się w Brukseli. Tutaj także obradują komisje parlamentarne. W Luksemburgu mieści się Sekretariat Generalny PE i jego służby. Powoduje to konieczność cyklicznego przenoszenia obrad PE pomiędzy Brukselą i Strasburgiem, co generuje koszty liczone w setki milionów euro oraz emisję kilkudziesięciu tysięcy ton CO2 (dwutlenku węgla) rocznie. Postępowanie takie zostało nazwane „wędrującym cyrkiem” i zostało oprotestowane przez ponad milion obywateli z całej Unii. Jednak przeciwko trwałemu przeniesieniu obrad Parlamentu poza Strasburg protestuje część posłów francuskich. Co do zasady PE stanowi bezwzględną większością oddanych głosów. W niektórych przypadkach wymagana jest większość kwalifikowana. Parlament nie używa jednego języka obrad. Jego obrady odbywają się symultanicznie we wszystkich językach UE, tzn. każdy poseł mówi w swoim rodzimym języku, a jego mowa jest tłumaczona na bieżąco na wszystkie pozostałe języki. Obecnie obrady są też tłumaczone na języki wszystkich państw stowarzyszonych, gdyż przedstawiciele parlamentów państw stowarzyszonych mają prawo biernego uczestnictwa w każdych obradach. Sesje plenarne trwają zwykle jeden tydzień w miesiącu i odbywają się w Strasburgu, mogą być jednak też sesje dwudniowe w Brukseli. W razie potrzeby zwołuje się również sesje nadzwyczajne.

Ordynacja wyborcza

Prawo pierwotne UE (na które składają się: traktaty założycielskie, traktaty rewizyjne, czyli zmieniające traktaty założycielskie, traktaty akcesyjne i tzw. ogólne zasady prawa) nader oszczędnie odnosi się do kwestii związanych z wyborami do Parlamentu Europejskiego. Artykuł 19 ust. 2 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) stanowi, że każdy obywatel UE (a staje się nim obywatel każdego państwa członkowskiego UE z mocy prawa, z chwilą nabycia obywatelstwa państwa członkowskiego, np. każdy człowiek, który rodzi się z ojca i matki posiadających obywatelstwo polskie, w momencie urodzenia, na mocy „zasady krwi” nabywa obywatelstwo polskie, w tym samym momencie, pośrednio przez nabycie obywatelstwa polskiego, z mocy prawa, nabywa obywatelstwo UE) mający miejsce zamieszkania w państwie członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach do PE w państwie członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach, jak obywatele tego państwa. Artykuł 190 w ust. 1 stanowi, że posłowie do PE są: „reprezentantami narodów państw” należących do WE oraz że są wybierani w: „powszechnych wyborach bezpośrednich”. TWE upoważnia Radę Unii Europejskiej do przygotowania jednolitej ordynacji wyborczej do PE dla wszystkich państw członkowskich UE przy udziale Parlamentu z zastosowaniem procedury zgody – co do chwili obecnej nie nastąpiło. Posłów do PE wybiera się w głosowaniu tajnym. Wymagane jest przy tym oparcie systemu wyborczego na zasadzie proporcjonalności i takie kształtowanie okręgów wyborczych, które nie naruszy zasady reprezentacji proporcjonalnej. Dopuszczalne jest wprowadzenie klauzuli zaporowej (progu wyborczego) nie wyższej niż 5 procent. Polska ordynacja ustala próg wyborczy na poziomie maksymalnym dopuszczonym przez prawo UE, tj. 5 procent. Ustalenie szczegółowych zasad przeprowadzania wyborów pozostaje w kompetencji poszczególnych państw członkowskich. W Polsce tę kwestię reguluje odrębna ustawa – z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do PE (DzU nr 25, poz. 219). Wybory do Parlamentu Europejskiego są tym samym jedynymi wyborami powszechnymi nieuregulowanymi w Konstytucji, a jedynie poprzez ustawę. Ordynacja przyjęła cztery naczelne zasady, według których odbywają się wybory: wolność wyboru, powszechność, bezpośredniość, tajność głosowania.

Bierne prawo wyborcze (możliwość kandydowania na posła do PE) przysługuje w Polsce po ukończeniu 21. roku życia osobom, które mają prawo do głosowania, nie zostały prawomocnie skazane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz stale zamieszkują w Polsce lub innym państwie członkowskim UE od co najmniej 5 lat (zasada domicylu). Mogą więc w Polsce kandydować polscy obywatele, ale też obywatele innych państw członkowskich UE stale zamieszkali w Polsce i wpisani do rejestru wyborców. Polski obywatel może kandydować w innym państwie, o ile spełni warunki określone przez tamtejsze prawo. W ten sposób np. reprezentantem Podkarpacia czy Pomorza w PE może zostać mieszkający tam od co najmniej 5 lat obywatel innego państwa członkowskiego UE (Cypru, Łotwy, Francji, Irlandii itd.). Zasada ta powoduje, że liczba obywateli RP sprawujących mandat posła do PE nie musi być równa liczbie mandatów pozostających do obsadzenia w Polsce. Prawo zgłaszania list kandydatów przysługuje partiom politycznym, koalicjom partii oraz wyborcom; stosuje się przy tym odpowiednio przepisy dotyczące wyborów do Sejmu RP. Prawo zgłaszania kandydatów przysługuje wyborcom oraz partiom politycznym, którym dodatkowo przyznano prawo tworzenia koalicji wyborczych. Czynności wyborcze oraz kampania prowadzone są przez komitety wyborcze. Liczba kandydatów zgłaszanych na listach okręgowych przez komitety musi zawierać się w przedziale pomiędzy pięcioma a dziesięcioma osobami. Kandydować wolno wyłącznie w jednym okręgu i tylko z jednej listy. Rejestracja listy w okręgu wyborczym wymaga zebrania 10 tys. podpisów poparcia. Kampania rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem postanowienia o zarządzeniu wyborów i kończy 24 godziny przed dniem ich rozpoczęcia (tzw. cisza wyborcza). Prowadzi się ją na zasadach określonych w ordynacji wyborczej do Sejmu i do Senatu. Jej finansowanie jest jawne. Wszelkie protesty wyborcze rozpatrywane są przez Sąd Najwyższy. Ordynacja przewiduje również obowiązkowe oświadczenia kandydatów (będących obywatelami polskimi) co do ich współpracy ze służbami specjalnymi PRL. Za podanie nieprawdy nie grozi jednak pozbawienie mandatu, tak jak ma to miejsce w przypadku ordynacji do parlamentu narodowego.

Wybory w Polsce przeprowadza się w 13 okręgach wyborczych odpowiadających obszarowi jednego lub dwóch województw (jedynie województwo mazowieckie podzielono na 2 okręgi).

Dr Waldemar Bednaruk (adiunkt) i dr Piotr Wiśniewski (asystent) są pracownikami Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II, Wydziału Zamiejscowego Nauk Prawnych i Ekonomicznych w Tomaszowie Lubelskim, w Katedrze Prawa Konstytucyjnego.

Jutro zamieścimy drugą część dodatku.