Prawo Polski sieciowej

Dr hab. Krystyna Pawłowicz

Członkostwo Polski w UE nie musi oznaczać odrzucenia polskich tradycyjnych instytucji i pojęć. Ich stabilność jest niezbędna dla wszelkiej aktywności społecznej, a zwłaszcza gospodarki. Można dziś zaobserwować zjawisko wypierania rodzimej siatki pojęciowej z prawa i doktryny. Zastępuje się ją dziwacznymi i niezrozumiałymi tworami językowymi, które rzekomo mają lepiej odpowiadać „zadaniowemu” obecnie charakterowi „państwa sieciowego” i jego zmiennym strukturom. Uniemożliwia to porozumiewanie się na gruncie i za pomocą prawa uczestnikom życia publicznego. Prawo straciło swą funkcję wyjaśniającą i regulacyjną, ponieważ jest często niezrozumiałe i przypomina orwellowską nowomowę.

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wywołało istotne zmiany w dotychczasowej budowie aparatu administracji publicznej. Podpisany przez Polskę traktat o akcesji, który jako zwykła umowa międzynarodowa ma w hierarchii polskich źródeł prawa niższą rangę niż Konstytucja, w rzeczywistości jednak modyfikuje polski ustrój konstytucyjny. Stało się tak na skutek zawartego w traktacie zapisu o akceptacji przez Polskę nadrzędności zasad organizacji i funkcjonowania Wspólnot Europejskich, co należy uznać za rażące naruszenie, a w zasadzie obalenie przez ówczesne polskie władze Konstytucji z 1997 roku. Dokonać tego można było wyłącznie w trybie art. 235 Konstytucji określającego specjalną procedurę zmiany ustawy zasadniczej.


Państwo w sieci

Skutkiem włączenia Polski do struktur Unii jest zatem zmiana roli i funkcji wszystkich władz państwa: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Struktury państwa polskiego w większości dziedzin, zwłaszcza gospodarki, stały się wykonawczymi elementami decyzyjnych organów UE. Niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r., który mimo to uznał zgodność traktatu z Konstytucją RP, żyjemy od 1 maja 2004 r. (choć większość z nas sobie tego nie uświadamia) już w innym systemie ustrojowym i prawnym niż określony w polskiej Konstytucji. Traktat akcesyjny przekazał też znaczną ilość suwerennych kompetencji polskich władz podmiotowi zagranicznemu, zewnętrznemu, tj. strukturom UE, na które Polska nie ma większego wpływu.

Konstytucja polska określa ustrój państwa jako demokratyczny, oparty na zasadzie trójpodziału kontrolujących się władz, zasadzie legalizmu, nadrzędności organów przedstawicielskich nad aparatem wykonawczym (administracyjnym), nadrzędności Konstytucji i ustaw w systemie źródeł prawa, zasadzie niepodległości i suwerenności Narodu, zasadzie wolności człowieka itp. Koncepcja polityczno-organizacyjna Unii Europejskiej wszystkie te zasady odrzuca, gdyż jej realizowanym stopniowo i wytrwale celem jest stworzenie z obszarów państw narodowych jednego, scentralizowanego organizmu polityczno-gospodarczego (państwa europejskiego z własnym obywatelstwem, hymnem, flagą, gospodarką walutową, bankiem, rządem, prezydentem, armią i całą odpowiednią strukturą administracji szczegółowej). Cel ten, zwany enigmatycznie „interesem Wspólnoty”, można osiągnąć tylko poprzez dostosowanie organizacji państw-członków do reguł UE i likwidację różnic prawnych, organizacyjnych, narodowych, gospodarczych, obyczajowych itd., istniejących między suwerennymi narodami. Organizacja i funkcjonowanie UE w porównaniu z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa polskiego wykazują zasadnicze, odpowiednie do realizowanych przez nie odmiennych celów, różnice. Unii i Polski nie łączy „wspólny system wartości” ani cele strategiczne. Unia „żyje” z przejmowania kompetencji decyzyjnych państw członkowskich, aż do nieodwracalnego ich całkowitego wchłonięcia. Polska, podobnie jak inne państwa, na wiele sposobów chce swoją suwerenność w różnych obszarach zachować. UE oparta jest na nierównorzędnym statusie państw-członków. Jest rodzajem gigantycznej spółki handlowej, w której siłę głosu „udziałowca” mierzy się zwłaszcza jego bogactwem i siłą polityczną. Taki handlowy charakter więzi między członkami organizacji międzynarodowej i ich nierówny status jest sprzeczny z powszechnie uznanymi zasadami pokojowego współistnienia suwerennych państw, którym konwencje międzynarodowe przyznają status równy (jedno państwo – jeden równy głos), niezależnie od ich poziomu ekonomicznego, wielkości, liczby ludności itp. Unia Europejska zorganizowana jest według niedemokratycznych zasad: podstawową rolę pełnią w niej organy urzędnicze i reguły przez nie stanowione (Komisja, Rada, instytucje, agencje). Parlament Europejski, mimo wprowadzającej w błąd nazwy, nie jest parlamentem w rozumieniu przyjętym w ustrojach demokratycznych. Nie stanowi prawa, nie ma własnej inicjatywy prawodawczej, nie nadzoruje organów wykonawczych Unii (Komisji, Rady, agencji itp.). Komisja UE będąca głównym organem prawodawczym i jednocześnie wykonawczym nie pochodzi z wyborów, lecz z politycznych nominacji, spośród przedstawicieli elit finansowych i władzy. Najważniejsze organy Unii nie mają demokratycznej legitymacji do sprawowania władzy na kontynencie europejskim (bo taki jest już obszar sterowany z Brukseli). Co ciekawe i zastanawiające, społeczeństwa poszczególnych państw europejskich za obietnicę pomocy finansowej z Unii, udzielanej na arbitralnych warunkach, dobrowolnie porzucają ideały „demokratycznych państw prawa”, rezygnują ze swojej suwerenności i narodowej tożsamości, by stać się bezpowrotnie elementem wykonawczym i niesuwerennym (przekazanie kompetencji państwa organom Unii jest jednostronne, odebrać ich z powrotem już nie można). Społeczeństwa zrzekają się radośnie swych praw na rzecz struktur niedemokratycznych, czcząc zniesienie swej narodowej wolności i niepodległości na wielodniowych festynach i paradach. Jest to – jak się zdaje – przejaw głębokiej patologii współczesnych społeczeństw europejskich, sterowanych i dezinformowanych przy pomocy wszelkich dostępnych technik.

Jak już wspomniałam, wśród skutków akcesji Polski do UE jest np. nieograniczone otwarcie polskiego, konstytucyjnego systemu prawa dla urzędniczych regulacji unijnych i ich nadrzędność nad całym systemem prawa polskiego z Konstytucją włącznie. Skutkiem członkostwa w UE jest ograniczenie lub pozbawienie swobody działania organów krajowych i modyfikacja relacji między nimi. Zmianie uległy zwłaszcza położenie, rola i funkcja parlamentu polskiego, rządu, sądów i innych organów. Wskutek przekazania traktatem wielu kompetencji na rzecz organów Unii osłabiło się polityczne znaczenie Sejmu, który utracił też uprawnienia prawodawcze w wielu dziedzinach (ochrona konkurencji, pomoc publiczna, transport, telekomunikacja, energetyka, rybołówstwo itp.). Na terytorium Polski, od 2004 r., obowiązują w efekcie równolegle dwa systemy regulacyjne: prawo polskie stanowione w procedurach demokratycznych oraz pozbawiony hierarchii zbiór różnorodnych norm wspólnotowych, pochodzących od organów wykonawczych (urzędniczych). Ten drugi system ma charakter nadrzędny i pierwszeństwo stosowania. Można bez przesady powiedzieć, że polska Konstytucja ze swymi odmiennymi postanowieniami jest w większości już aktem martwym, gdyż punktem odniesienia dla władz publicznych stały się od 2004 r. przepisy wspólnotowe, a z polskiej Konstytucji te tylko, które nie są z nimi sprzeczne. Co więcej, posłowie nie protestują, że ich konstytucyjne prawa i obowiązki oraz prawodawcze funkcje zostały sprowadzone do wydawania opinii na temat regulacji unijnych i ewentualnego ich uszczegółowiania.

Trybunał Konstytucyjny nie protestuje, że także jego kompetencje do oceny zgodności prawa obowiązującego w Polsce z Konstytucją zostały poważnie ograniczone i zmodyfikowane. Nie może on już kontrolować np. różnorodnych niedemokratycznie i swobodnie wydawanych regulacji wspólnotowych, które poważnie naruszałyby wolności człowieka i obywatela, jako niezgodnych z polską Konstytucją gwarantującą tego rodzaju wolności.

Nie tylko władze publiczne, w ślad za przystąpieniem Polski do UE, mocą niekonstytucyjnej w swej treści umowy o akcesji uznały powstałą sytuację za niebudzącą zastrzeżeń od strony prawnej, opierając się na akceptującym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.05.2005 r., mimo że sprzeczności są oczywiste.


Prawo w sieci

Zmiany dokonane w organizacji państwa i prawa polskiego w zasadzie bezkrytycznie przyjęto też w polskiej nauce prawa. Organizowane są konferencje naukowe na temat europeizacji polskiego prawa, powstają liczne prace twórczo rozwijające, porządkujące, uzasadniające i wyjaśniające intencje i działania organów Unii wobec państw narodowych. Na tym tle wykazuje się często nieprzydatność tradycyjnego dorobku nauki prawa polskiego i nauki administracji. W aktach prawnych i literaturze naukowej pojęcia i instytucje wyrosłe z polskiej doktryny, tradycji i kultury prawnej zastępowane są niezrozumiałymi pojęciami, będącymi odmianą urzędniczego, ponadnarodowego żargonu, niemającymi korzeni w żadnym systemie prawnym. Są to najczęściej pojęcia zbiorcze, ogólnikowe, o charakterze pozaprawnym. Takie formy prawa, jak: polska ustawa, rozporządzenie itp., nazywane są niejasno i błędnie w świetle prawa polskiego „dokumentami normatywnymi” lub „instrumentami legislacyjnymi”, lub tylko „dokumentami”. Procedury prawne to „moduły”, plany działania to „programy operacyjne”, „programy sektorowe” itp., które dzielą się na „działania” i „priorytety”. Pojęcie „przedsiębiorca” zastępowane jest terminem „beneficjent”. Konieczne niekiedy formy ingerencji państwa w obszar gospodarki określono ogólnie jako „zakazana pomoc publiczna”. Minister finansów to „instytucja płatnicza”. Zamiast nazwy określonego organu administracyjnego, np. agencja, wojewoda, minister, stosuje się nic prawnie niemówiące określenia „instytucja wdrażająca”, „instytucja pośrednicząca”. Określenie „struktura administracji” zastępowane jest najczęściej zwrotem „system instytucjonalny”. W przepisach mowa jest o „konferencjach współpracy”, „Komitecie Sterującym”, „Komitecie Monitorującym”, „Instytucji Zarządzającej Podstawami Wsparcia Wspólnoty” (por. przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju). Literatura prawnicza unika już pojęć takich jak „organ administracji wyspecjalizowanej” czy „centralny organ administracji rządowej”, dobrze opracowanych i zrozumiałych w prawie administracyjnym. W to miejsce używa się ogólnikowych, nieprawnych określeń jak „regulator” czy „instytucja”. Zamiast kryterium legalności dla oceny działań prywatnych podmiotów stosuje się „kryterium spójności z postanowieniami przyjętego programu operacyjnego” itd.

Podział administracji na resorty uznawany jest niekiedy w publicystyce za „symbol PRL-u”, chociaż podziału na resorty już nie ma, a Konstytucja RP mówi o kierowaniu przez ministra „działem” administracji rządowej. „Dział” jest zresztą odpowiednikiem określenia „resort”, które wyrasta nie tylko z tradycji administracji, ale jest dość powszechnie używane w innych krajach na oznaczenie przedmiotowego zakresu działania ministrów. Obu tych pojęć używa się w literaturze prawa. Także i dziś dobrze pełnią one swe funkcje wyjaśniające. Coraz rzadziej mówi się o „wolnościach”, a coraz częściej o niejasnych prawnie „swobodach”, co jest zawarte w unijnych traktatach. Wypieranie rodzimej siatki pojęciowej z prawa i doktryny i zastępowanie ich dziwacznymi i niezrozumiałymi tworami językowymi, które rzekomo mają lepiej odpowiadać „zadaniowemu” obecnie charakterowi „państwa sieciowego” i odpowiednio zmiennym jego strukturom, uniemożliwia porozumiewanie się na gruncie i za pomocą prawa uczestnikom życia publicznego. Chaos pojęciowy w przepisach sprawia, iż prawo, szczególnie po akcesji Polski do UE, straciło swą funkcję wyjaśniającą i regulacyjną, ponieważ jest często niezrozumiałe i przypomina orwellowską nowomowę. Jak wspomniałam, przenoszenie na obszar prawa polskiego żargonu wspólnotowego tłumaczone jest potrzebą kompatybilności naszego prawa z regulacjami UE, a w ostateczności skutecznością realizacji „interesów i celów Wspólnoty”. Poglądy takie prezentują też niektórzy urzędnicy państwowi.

O ile „siłą faktu” uznać trzeba członkostwo Polski w UE, o tyle nie wydaje się, by musiało to oznaczać odrzucenie polskich tradycyjnych instytucji i pojęć. Bo każdy „regulator” to ciągle w nomenklaturze polskiej „centralny organ administracji rządowej”, a „instytucja płatnicza” to „naczelny organ administracji”, minister finansów, który zajmuje się finansowaniem określonych zadań. Nie ma żadnych przeszkód, by pojęciami polskiego prawa posługiwać się także dziś w warunkach członkostwa w UE. Jaśniejsze prawnie jest określenie „pełnomocnik ministra” czy „organ opiniotwórczy” niż „Komitet Sterujący” czy „instytucja wsparcia”.

Realizacja poleceń unijnych nie wymaga anarchizacji siatki pojęciowej prawa polskiego ani struktury administracji. Ich stabilność jest niezbędna dla stabilności wszelkiej aktywności społecznej, a zwłaszcza gospodarki.

W prawie wspólnotowym zawarty jest pogląd, że ani „prawo” w tradycyjnym znaczeniu, ani jego wykładnia językowa nie mają już pierwszorzędnego znaczenia. Liczą się bowiem tylko cele, funkcje i zadania, które do osiągnięcia tych celów (wspólnotowych) prowadzą. Prawo traktowane jest często jako przeszkoda, którą należy obejść w praktyce i orzecznictwie państwa – członka UE, przy zastosowaniu, np. wykładni tzw. funkcjonalnej lub tzw. życzliwej interpretacji prawa unijnego, gdyby nie dawało się go pogodzić z prawem krajowym.

Odrzucenie prawa, odrzucenie demokratycznych, kontrolowanych społecznie procedur, odrzucenie nadrzędnej roli organów przedstawicielskich, przekazanie inicjatywy prawotwórczej nieodpowiedzialnym urzędnikom, to cechy struktur totalitarnych, niezależnie od tego, jakie noszą nazwy.


Autorka jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, pracownikiem naukowym w Zakładzie Administracyjnego Prawa Gospodarczego i Bankowego na Wydziale Prawa i Administracji.