Potrzeba strategii i planów

Z adwokatem Janem A. Stefanowiczem z kancelarii prawnej Juris
rozmawia Mariusz Bober

Od Nowego Roku weszła w życie nowa ustawa Prawo geologiczne i
górnicze. Czy zmiany ułatwią wydobycie surowców mineralnych w Polsce?

– Podstawowym problemem jest niespójność przepisów z innymi rządowymi
dokumentami. Władze nie opracowały kompleksowej polityki zarządzania surowcami
mineralnymi w Polsce – żadna z dziewięciu strategii zintegrowanych, w ramach
strategii średniookresowej i długookresowej rozwoju kraju nie dotyczy wprost
polityki gospodarki surowcami mineralnymi. Także przyjęta niedawno Koncepcja
Zagospodarowania Przestrzennego Kraju 2030 (KZPK 2030) nie zawiera kompleksowo
uwzględnionego przestrzennego zakresu gospodarki zasobami mineralnymi. Tymczasem
bez znajomości strategii i polityki państwa w tym zakresie trudno jest
przygotowywać lokalne plany zagospodarowania przestrzennego.
W ustawie wskazano tzw. obszary funkcjonalne [charakteryzujące się wspólnymi
cechami, tu: przyrodniczo społeczno-gospodarczymi – przyp. red.]. Zaplanowano
też powołanie zespołu, który wytypuje strategiczne kopaliny objęte obszarami
funkcjonalnymi. Następnie mają zostać podjęte ustalenia wiążące dla wojewódzkich
i lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego. Bardzo ważne będzie to,
jakie obszary funkcjonalne zostaną przyjęte dla poszczególnych strategicznych
kopalin.

Dlaczego tak istotne są granice obszarów funkcjonalnych?

– W ramach obszarów funkcjonalnych wyznaczone będą tereny chronione, gdzie
występują złoża surowców. W miejscach, gdzie znajdują się surowce strategiczne,
nie będzie można prowadzić innych inwestycji, choćby takich jak budowa dróg
ekspresowych. Niestety, jeszcze nie wiadomo, które surowce zostaną uznane za
strategiczne. Przewiduje się, że ustalenia wiążące zapadną po powstaniu planów
wojewódzkich. Szkopuł w tym, że plany wojewódzkie powstaną bez wcześniejszego
opracowania strategii zarządzania zasobami naturalnymi. To oznacza, że nawet
gdyby w Polsce od morza po góry zaczęto odkrywać zasoby gazu łupkowego, to nie
od krajowego planu udostępniania złóż zależałoby, czy i kiedy będą
eksploatowane.

A od czego uzależniona byłaby eksploatacja gazu?

– Plan udostępniania zasobów gazu powinien być skorelowany z rozwojem
infrastruktury przesyłowej itd. Jeśli np. plany rozwoju energetyki będą
przewidywały rozpoczęcie najpierw budowy gazociągów przesyłowych na Pomorzu
Wschodnim oraz na Warmii i Mazurach, to jeśli inwestor odkryje złoża gazu
łupkowego w województwie lubelskim, nie będzie mógł szerzej ich eksploatować i
sprzedawać gazu z prozaicznej przyczyny – braku takich rurociągów. Stanie wtedy
przed wyborem albo samodzielnego wybudowania takiego gazociągu, albo czekania,
aż zrobi to państwowa spółka Gaz-System oraz spółki dystrybucyjne.
Tymczasem przepisy zobowiązują firmy, aby rozpoczynały wydobycie w ciągu roku od
wydania koncesji eksploatacyjnej. Jednak ważne dla okresu występowania o
koncesję eksploatacyjną mogą się okazać także uwarunkowania lokalne. Jeśli w
art. 7 Prawa geologicznego i górniczego czytamy, że "podejmowanie i wykonywanie
działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy
ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego", to wtedy firma nie może złożyć wniosku o koncesję.
Władzom lokalnym może jednak zająć nawet kilka lat wprowadzenie zmian w planach
zagospodarowania przestrzennego, a przecież plany gminne muszą być zgodne z
planami województw, a te – z krajowym planem. Jeśli więc w KZPK 2030
przewidziano, że w jakimś miejscu nie planuje się ochrony terenu pod
eksploatację surowców, to nawet jeśli zostaną tam odkryte jakieś zasoby, nie
będą mogły być bez dobrej woli samorządu i ludności eksploatowane. A przecież
zarówno przedsiębiorcy, jak i zwykli ludzie, zwłaszcza właściciele działek, chcą
jak najszybciej wiedzieć, czy władze nie zaplanują przeznaczenia ich terenów pod
jakieś ważne publiczne cele, np. eksploatację strategicznych kopalin.

Ile może potrwać opracowywanie lokalnych planów zagospodarowania
przestrzennego?

– Na niektórych szczeblach przewidziano opracowanie planów lokalnych do 2015
roku. Natomiast na określenie obszarów funkcjonalnych zarezerwowano ok. 1-1,5
roku. Ustalenia te będą wiązać wojewódzkie i lokalne władze w przygotowaniu
planów zagospodarowania przestrzennego.

Jak w nowych przepisach określono prawo własności kopalin?

– Obecna ustawa wprowadza jasne zasady, jakie kopaliny należą do państwa
[złoża węglowodorów, czyli głównie ropy i gazu, węgla kamiennego, węgla
brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie
rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej,
soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni
szlachetnych, wód leczniczych, wód termalnych i solanek – przyp. red.], a jakie
mogą być eksploatowane przez właścicieli działek bez ubiegania się o koncesje
[pozostałe surowce – przyp. red.]. Niejasne jest jednak niewłaściwe, pośrednie
definiowanie złoża przy jego dokumentowaniu. Według nauki złoże to naturalne
nagromadzenie minerałów. Od strony ekonomiczno-gospodarczej za złoże można uznać
to, co nadaje się do wydobycia i gospodarczego wykorzystania.
Określenie jego wielkości obszarowo w górotworze ma duże znaczenie dla lokalnych
władz, na terenie których występują surowce. Na potencjalnym terenie górniczym
zaczynają obowiązywać przepisy Prawa geologicznego i górniczego o
odszkodowaniach z tytułu szkód górniczych np. dla właścicieli gruntów. Może to
rodzić całe mnóstwo sporów mających finał również w sądach.
Przedsiębiorca chce wyznaczyć jak największy obszar złoża, ale nie podejmować od
razu zobowiązania do eksploatacji całości z prozaicznej przyczyny – opłacalności
wydobycia np. z warstw o niższej zawartości rudy. Tymczasem w interesie państwa
leży eksploatacja jak największych obszarów złóż. Z kolei właściciel gruntów
często nie chce znaleźć się na terenie górniczym, ponieważ obniża to wartość
działki, gdyż sposób zabudowy i korzystania może być ograniczony, a ryzyko szkód
obniża cenę. Pamiętajmy, że mówimy tu o złożach Skarbu Państwa, a nie
właściciela nieruchomości, który może je wydzierżawić.

Wróćmy do określenia prawa własności kopalin. Dlaczego, Pana zdaniem,
pojęcie złoża w nowym prawie nie jest jasne i jakie to ma znaczenie?

– W przyrodzie zwykle występują razem różne bogactwa naturalne, np. wraz z
miedzią występuje w rudach danego typu srebro. W zależności od cen rynkowych
firmie wydobywającej surowce w danym czasie wyższy zysk da jedno lub drugie.
Wystarczy, że na danym obszarze proporcje występowania danego metalu się zmienią
i wówczas okaże się, że nie jest to np. złoże miedzi, ale srebra.
Jeszcze inna sytuacja występuje, gdy właściciel koncesji trafia na złoża gipsu,
w bezpośrednim sąsiedztwie np. piasków szklarskich. Wówczas właścicielem złóż
gipsu według ustawy jest państwo, ale piasków – właściciel nieruchomości. Jeśli
więc zostaną określone tzw. brzeżne wartości dla złoża gipsu, to zdecydują one,
czy dane złoże należy do Skarbu Państwa, czy właściciela nieruchomości. Brzeżne
mogą określać, że np. złoża kamieni szlachetnych należą do państwa, jeśli nie
występują rzadziej niż – powiedzmy – 1 minerał na decymetr sześcienny. Od tego
zależy również to, aby zarówno Skarb Państwa, jak i właściciel nieruchomości
wiedział, kiedy, do czego i od kiedy mają oni prawo.

Czy nowe prawo nie będzie utrudniało np. eksploatowania piasku czy
żwiru na prywatne potrzeby?

– Jeśli będzie się to odbywało bez użycia środków strzałowych [materiałów
wybuchowych – przyp. red.], nie będzie większe niż 10 m sześc. w roku
kalendarzowym i nie narusza przeznaczenia nieruchomości, to nie będzie podlegać
ustawie i koncesjonowaniu.

Kto określa wielkość surowców występujących w złożu?

– To wykonują tzw. geolodzy dokumentatorzy, sporządzając dokumentację
geologiczną, operaty szacunkowe, dodatki do dokumentacji, wszystko to na
podstawie badań geologicznych i próbek. Natomiast dokumentacje geologiczne wraz
z granicami złoża zatwierdza w drodze decyzji dla złóż Skarbu Państwa minister
środowiska.

Opozycja parlamentarna zwracała uwagę, że dotychczasowy sposób
przyznawania i wysokość opłat za koncesje, zarówno poszukiwawcze, jak i
eksploatacyjne, nie zabezpieczał wystarczająco interesów Skarbu Państwa. Nowe
Prawo geologiczne i górnicze wprowadza organizowanie przetargów na ich
uzyskiwanie – to lepsze rozwiązani

– W nowym prawie dokonano implementacji – choć niestety w nie najlepszy
sposób – dyrektywy nr 94/22 Unii Europejskiej, i w efekcie wprowadzono przetargi
na koncesje poszukiwawcze i eksploatacyjne. Moje zastrzeżenia budzi m.in.
rozporządzenie dotyczące organizacji przetargów, a także taki kształt przepisów,
który daje urzędnikom duże możliwości interpretacji i wprowadza duży obszar
uznaniowości. Istnieją także inne niespójności i nierozwiązane problemy; chodzi
tu m.in. o prawa do sąsiednich części złoża graniczących z obszarem górniczym
koncesjonariusza, prawa do informacji geologicznej w zakresie rozporządzania nią
w okresie pierwszeństwa przy korzystaniu, możliwość współużytkowania lub
poddzierżawy, kryteria zatwierdzania planów zagospodarowania złoża, możliwości
lub obowiązki merytoryczne opinii i recenzji dokumentacji geologicznych i
projektów robót geologicznych i inne.

Nowe przepisy przyznają uprzywilejowaną pozycję w ubieganiu się o
koncesje eksploatacyjne firmom, które otrzymywały do tej pory tanie koncesje
poszukiwawcze i wykonały badania złoża. Czy da się to pogodzić z zapisem
wprowadzającym przetargi na udzielanie koncesji eksploatacyjnych, dzięki którym
Polska zarabiałaby na nich porównywalnie do innych krajów?

– Pogodzić można, lecz do tego potrzebna jest dobra wola i inna treść
rozporządzeń w zakresie przetargów. Można już na etapie przetargu na koncesję na
poszukiwanie i rozpoznawanie złóż od razu jako kryterium wprowadzić cenę, czyli
wynagrodzenie dla etapu eksploatacji, będzie to przecież nic innego jak
ustalenie wynagrodzenia prawa z opcji. Jeżeli koncesjonariusz uzyskuje prawo
pierwszeństwa do eksploatacji w przywołanym w pytaniu przypadku, to za to
pierwszeństwo powinno być ustalane wynagrodzenie ekwiwalentne do wartości tego
przyszłego kontraktu, a to z kolei oznacza wycenę tej korzyści, którą odniesie
koncesjonariusz przez to, że uzyska prawo eksploatacji już bez przetargu.

Dziękuję za rozmowę.