Drenowanie samorządów

Coraz częściej słyszymy o problemach finansowych poszczególnych
samorządów, a kolejne gminy (najczęściej są to większe miasta) balansują na
granicy ustawowego limitu zadłużenia długoterminowego (wynosi on maksymalnie 60
proc. dochodów jednostki samorządu terytorialnego). Swego czasu minister
finansów Jacek Rostowski sugerował, iż samorządy są częściowo odpowiedzialne za
narastanie polskiego długu publicznego. Nie sposób się jednak oprzeć refleksji,
że w znacznej mierze za zadłużenie samorządów odpowiada władza centralna. Rząd
systematycznie spycha na samorządy swoje obowiązki, nie zapewniając jednocześnie
odpowiednich źródeł finansowania.

Najbardziej jaskrawym przykładem takiego działania jest oświata. Państwo
określa niemal wszystkie parametry generujące koszty w oświacie. Od uprawnień
pracowniczych zawartych w Karcie Nauczyciela, przez wysokość zarobków, program
nauczania (a co za tym idzie – liczbę godzin lekcyjnych z poszczególnych
przedmiotów, które trzeba "obsłużyć" odpowiednią liczbą nauczycieli), po wymogi
wynikające z przepisów budowlanych i sanitarnych, które mają spełniać budynki
szkolne. Tymczasem wysokość przekazywanej samorządom subwencji oświatowej w
praktyce nie pozwala na zaspokojenie zupełnie elementarnych potrzeb oświaty,
nawet tych wymaganych prawem. Jeżeli jednostki samorządu terytorialnego chcą
swoim obywatelom zapewnić dostęp do oświaty na poziomie nie tylko minimalnym,
ale przyzwoitym czy wręcz dobrym, muszą dokładać ze środków własnych znaczące
sumy. Przykładowo: dla Gdyni w 2011 r. roku wysokość subwencji oświatowej to 196
mln zł, podczas gdy wydatki miasta na bieżącą działalność w dziedzinie oświaty
to 317 mln (do tego dochodzą dalsze środki na budowę i remonty budynków
szkolnych). Wysokość środków własnych przeznaczanych przez gminę na
dofinansowanie teoretycznie finansowanej przez państwo oświaty zbliża się więc
do 10 proc. lokalnego budżetu.
Małe, a co za tym idzie – stosunkowo biedne gminy zmuszone są przeznaczać na
oświatę kwoty stanowiące tak znaczącą – często większościową – część budżetu, że
nie są w stanie prowadzić aktywnej polityki inwestycyjnej.
W tym samym miejscu należy szukać źródeł totalnej kompromitacji akcji posyłania
do szkół sześciolatków. Szkoły okazały się do tego kompletnie nieprzygotowane
dlatego że ministerstwo, kreśląc świetlane wizje oddzielnych korytarzy,
świetlic, toalet, specjalnych sal czy placów zabaw, jakie powstaną dla maluchów,
nie zapewniło jednocześnie nawet ułamka potrzebnych do tego środków. Budżety
samorządów, już wcześniej maksymalnie wydrenowane przez potrzeby oświatowe, same
nie były w stanie udźwignąć dodatkowych kosztów.

Wyprzedaż lokalnych pereł
Innym obszarem, z którego państwo niemal całkowicie się wycofało, pozostawiając
na placu boju samorządy, jest polityka mieszkaniowa. Podstawowym obowiązkiem
gminy w tym zakresie – realizowanym praktycznie bez wsparcia państwa – jest
zapewnianie mieszkań socjalnych najbiedniejszym, pozbawionym własnego lokum oraz
osobom z orzeczonym wyrokiem eksmisyjnym z prawem do lokalu socjalnego. Każdy z
nas może otworzyć gazetę na stronie z ogłoszeniami o sprzedaży mieszkań, a
następnie przemnożyć średnią cenę mieszkania przez kilkaset albo i kilka
tysięcy, by zobaczyć, o jakich potrzebach finansowych w skali gminy mówimy. W
rezultacie samorządy śrubują kryteria przyznawania mieszkań socjalnych tak, iż
właściwie trudno komukolwiek je spełnić, a i tak listy oczekujących, chociażby w
wyniku samych wyroków eksmisyjnych, w większych miastach liczą kilkaset albo
nawet tysiące rodzin, a oczekiwanie trwa latami. Wcale nierzadko zdarza się, że
osoby uprawnione po prostu nie dożyją przydziału mieszkania. Do szczególnych
patologii dochodzi wówczas, gdy wyrok eksmisyjny nie jest wynikiem zaległości
czynszowych, tylko nagminnego łamania zasad współżycia społecznego. W rezultacie
sąsiedzi latami muszą znosić praktyczną bezkarność lokatorów regularnie
zakłócających ciszę nocną, sprowadzających na budynek zagrożenie
epidemiologiczne czy pożarowe lub po prostu urządzających pijackie meliny.
Nie chcę tu mnożyć przykładów ponad miarę (a naprawdę byłoby co mnożyć), ale nie
sposób nie wspomnieć o najnowszym zdarzeniu z omawianego zakresu. Wchodząca w
życie od nowego roku ustawa o wspieraniu rodzin i pieczy zastępczej (skądinąd
zawierająca wiele słusznych rozwiązań) wygeneruje według szacunków dodatkowe
700-800 mln zł kosztów dla samorządów. Tymczasem rząd przewiduje dla nich na
wsparcie w realizacji nakładanych przez ustawę nowych obowiązków… 45 milionów.
W takiej sytuacji trudno się dziwić, że samorządy sięgają po każdą dostępną im
złotówkę, m.in. śrubując podatki i opłaty lokalne (ich coroczne podwyżki do
maksymalnych dopuszczalnych ustawowo składek stają się smutną tradycją coraz
większej części polskich miast i gmin wiejskich) oraz wyprzedają majątek. Na
szczególną uwagę zasługuje tu negatywne zjawisko sprzedaży naturalnych monopoli
świadczących usługi komunalne, często na rzecz zagranicznych podmiotów
publicznych (kilka najgłośniejszych przykładów to miejskie zakłady energetyki
cieplnej). Trudno to nawet nazwać prywatyzacją – w istocie jest to coś
pośredniego między oddawaniem za granicę prawa do poboru danin publicznych a
sprzedażą przypisanych do roli chłopów pańszczyźnianych (w tej roli występujemy
my – mieszkańcy).
Jednocześnie samorządy prowadzą ekspansywną politykę inwestycyjną, chcąc
skorzystać z dostępnych środków unijnych. W rezultacie wyżej opisanych zjawisk
praktycznie jedynym dostępnym źródłem finansowania wkładów własnych jest
zaciąganie zobowiązań. Względny sukces unijnych inwestycji w Polsce to
najczęściej właśnie zasługa "przerabiających" unijne środki samorządów.
Niestety, trzeba również zauważyć, że czasami owo "przerabianie" przyjmuje
raczej postać "przejadania". Poza inwestycjami służącymi ogółowi mieszkańców –
głównie w twardą infrastrukturę, jak drogi czy doprowadzenie mediów – występuje
również tendencja do gigantomanii, rozdymania inwestycji służących nielicznym
grupom interesu czy wręcz budowaniu pozytywnego wizerunku lokalnych polityków.
Uważny odbiorca mediów może co chwila wyłapać informacje o powstających w dużej
liczbie "centrach kultury", "centrach konferencyjnych", "halach
wielofunkcyjnych" i tym podobnych inwestycjach, których racja istnienia, a co
najmniej skala, jest wątpliwa. Dodatkowo są to inwestycje, które
najprawdopodobniej poza kosztami finansowania budowy będą swoją bieżącą
działalnością wytwarzały stały deficyt pokrywany z budżetu samorządu. Jako
skrajne przykłady można przytoczyć słynną na całą Polskę budowę fontanny
kosztującej kilkanaście milionów czy umiejscowienie w średniej miejscowości
gigantycznego gmachu filharmonii za grubo ponad 100 milionów.

Na skraju bankructwa
Opisane wyżej czynniki powodują dynamiczny wzrost zadłużenia jednostek samorządu
terytorialnego. O ile w pierwszym półroczu 2006 roku wynosiło ono łącznie
niewiele ponad 20 mld zł, o tyle pierwsze półrocze 2011 r. zamknęło się kwotą
niemal 55 mld zł (dane z oficjalnych komunikatów Ministerstwa Finansów). Jeżeli
ta dynamika się utrzyma (a nic nie wskazuje na to, by miała się zmienić),
zadłużenie samorządów ulegnie potrojeniu w niecałe sześć lat.
Obraz długu jednostek samorządu terytorialnego wykazywany według zasad zawartych
w ustawie o finansach publicznych nie jest jednak pełny. W ostatnich latach
nasila się bowiem zjawisko ukrywania długu w spółkach komunalnych. Pierwotnie
taka sytuacja miała miejsce w przypadku spółek spełniających de facto funkcję
dostarczyciela usług publicznych, ale posiadających zdolność do częściowego
samofinansowania. Klasycznym przykładem spółki takiego rodzaju może być miejski
basen zbudowany przez spółkę komunalną z kredytu. Teoretycznie kredyt spłacany
ma być z opłat za korzystanie z basenu. W praktyce, aby umożliwić faktyczne
korzystanie z basenu szerokim kręgom mieszkańców, ceny wstępu ustawione są na
poziomie tak niskim, że spółka jest trwale deficytowa. Więc w rzeczywistości
część ciężaru spłaty długu spółki przejmuje na siebie samorząd, dokonując jej
okresowego dokapitalizowania – natomiast księgowo cały dług pozostaje długiem
spółki prawa handlowego i nie wchodzi w limit zadłużenia gminy.
Obecnie mechanizm wyprowadzania zadłużenia samorządu do spółek wszedł już na
wyższy poziom i tworzone są spółki, których jedynym celem jest wyprowadzanie i
ukrywanie zadłużenia. Przykładowo – zamiast wybudować nową siedzibę miejskiego
teatru, miasto tworzy spółkę, która za kredyt wybuduje budynek, który następnie
miasto będzie wynajmowało na siedzibę dla teatru (a ze środków z wynajmu spółka
będzie kredyt spłacała). Takie rozwiązanie wytwarza dodatkowe koszty
transakcyjne (i kosztowne stanowiska w organach nowej spółki – jednak
dysponowanie atrakcyjnymi stanowiskami do rozdziału nie jest dla większości
lokalnych polityków przykre) – ale pozwala nie wliczać długu zaciągniętego na
budowę do limitu zadłużenia jednostki samorządu.
W efekcie obecnie – szczególnie w dużych miastach – łączne zadłużenie spółek
komunalnych jest już większe niż zadłużenie przypisane bezpośrednio samorządowi.
Nietrudno więc przewidzieć, że już wkrótce nastąpi połączenie kilku negatywnych
czynników: wyczerpania możliwości pożyczkowych jednostek samorządu w wyniku
osiągnięcia ustawowych limitów zadłużenia; zmniejszenia dostępnych środków
unijnych w ramach nowej perspektywy finansowej; zwiększonych kosztów obsługi
jawnego i ukrytego zadłużenia lawinowo rosnącego w ostatnich latach;
zwiększonych kosztów utrzymania wybudowanych w ostatnich latach inwestycji;
zwiększonych kosztów realizacji zadań przekazywanym przez państwo bez źródeł
finansowania. W takiej sytuacji nie potrzeba nawet kryzysu gospodarczego, by
doszło do gwałtownego pogorszenia sytuacji budżetowej jednostek samorządu
terytorialnego. Coraz więcej miast, gmin i powiatów będzie zmuszonych całkowicie
zrezygnować z polityki inwestycyjnej, ograniczając się do roli biernego płatnika
wymuszanych ustawowo płac i transferów oraz rat za kredyty i obligacje.
Towarzyszyć temu będą rozpaczliwe poszukiwania jakiegoś majątku nadającego się
jeszcze do sprzedania i bierne przyglądanie się dekapitalizowaniu budowanej w
ostatnich latach infrastruktury.
Zarazem trzeba problem widzieć w odpowiedniej proporcji. Jeżeli pamiętamy, że
zadłużenie sektora samorządowego na koniec I półrocza 2011 r. wyniosło 55 mld
zł, to musimy też zauważyć, iż zadłużenie sektora rządowego wyniosło w
analogicznym okresie 731 miliardów. Nieprzekraczalnym ustawowym limitem
zadłużenia długoterminowego dla jednostek samorządu jest 60 proc. rocznych
dochodów (niedawna nowelizacja ustawy o finansach publicznych wprowadziła nawet
pewne dodatkowe obostrzenia). Analogicznie liczone zadłużenie "rządowe"
(zadłużenie sektora rządowego w proporcji do dochodów budżetu państwa) wynosi…
260-270 procent.
Można powiedzieć, że finanse samorządów dotknie zapaść, która już dawno dotknęła
budżet państwa – tylko jeszcze jej nie odczuliśmy na własnej skórze, bo państwo
może zgodnie z prawem zadłużyć się znacznie bardziej niż samorządy.
Gdyby rządzenie Polską podlegało takim samym rygorom prawno-finansowym jak
rządzenie gminą Wąchock czy Pcim (z całym szacunkiem dla tych uroczych
miejscowości), mielibyśmy już dawno wprowadzony zarząd komisaryczny, a Tusk i
Rostowski tłumaczyliby się przed prokuratorem.

 

Marcin Horała prawnik, politolog
 

---

Autor jest radnym miasta Gdyni, ekspertem Centrum Analiz Fundacji
Republikańskiej.