Polska na bocznym torze unijnej dyplomacji

Styczniowe spotkanie ambasadorów państw Unii Europejskiej na Ukrainie
przebiegało w niecodzienny sposób. Przed wejściem do budynku przywitały ich
szampan i gotowa do odsłonięcia tablica z napisem "Przedstawicielstwo
Unii Europejskiej". Zmiana niby niewielka, ale znamienna – budynek przestał
reprezentować Komisję Europejską, a stał się przedstawicielstwem całej
Unii jako organizacji międzynarodowej.

Szef placówki zapowiedział, że nie będzie już formalnych spotkań
przedstawicieli wszystkich państw UE w budynku ambasady kraju, który sprawuje
prezydencję w Radzie Unii Europejskiej ani – co żartobliwie dodał –
promocyjnych krawatów przygotowanych co pół roku w związku z nowymi
prezydencjami. Epizod ten doskonale obrazuje, co oznacza wprowadzenie Wspólnej
Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Dla nas jest o tyle pouczający, bo
dowodzi, że rola Polski od lipca 2011 roku, kiedy obejmiemy przewodnictwo w
Radzie UE, nie będzie już taka, jaką sobie wyobrażamy. Dla Unii, która pod
rządami traktatu lizbońskiego uzyskała osobowość prawno-międzynarodową,
zmiana tabliczki to również sygnał daleko idących zmian.

Po co Unii Europejska Służba Działań Zewnętrznych?
Skąd się wzięła Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ), której
nazwa brzmi tak dziwnie w zasadzie tylko dlatego, żeby nie używać pojęcia
"polityka zagraniczna Unii", co raziłoby nie tylko Brytyjczyków, ale
też wiele innych krajów przywiązanych do tradycyjnych atrybutów swojej
niezależności, a polityka zagraniczna z pewnością do takich należy? Czy
takie rozwiązanie jest dobre dla Polski? Czy nie umacnia się jedynie
legendarna już brukselska biurokracja, na rzecz której będziemy tylko więcej
płacić? Chciałoby się zapytać, po co Unii wspólna dyplomacja – przecież
poszczególne państwa dotychczas radziły sobie całkiem nieźle bez niej.
Jednak nasze doświadczenia z bezpieczeństwem energetycznym – a szczególnie
historia związana z rosyjskim embargiem na polskie produkty rolne – pokazują,
że pojawiają się sytuacje, w których Polsce lepiej jest zabiegać o swoje
interesy w ramach całej Unii. To w zasadzie jedyny moment, chociaż bardzo poważny,
kiedy Unia jako całość (a w zasadzie Komisja Europejska jako instytucja
unijna) uznała nasze racje na tyle, że przejęła od nas rozmowy, uznała je
za swoje i prowadziła w naszym imieniu. Po pierwsze, ten ruch rządu Jarosława
Kaczyńskiego został praktycznie odwrócony przez nowego premiera Donalda
Tuska, który wrócił do rozmów dwustronnych z Rosją i gdybyśmy chcieli powtórzyć
podobną operację w jakiejś innej sprawie, może się okazać, że usłyszymy
w Brukseli złośliwe: "Przecież najlepiej radzicie sobie sami". Wówczas
nie było jeszcze Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, a współpraca
w sprawie mięsa była możliwa.
Ze względu na wspólne interesy i większą siłę oddziaływania niż każde z
27 państw osobno, Unia potrzebuje sprawnie działającej polityki zagranicznej
oraz instrumentów skutecznej reakcji w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa –
z tezą tą zgadzają się już dzisiaj prawie wszyscy. Z jednej strony
konieczność dbania o dostawy surowców energetycznych do państw UE czy duże
znaczenie odpowiednich stosunków ze Stanami Zjednoczonymi, z Rosją, Chinami i
Indiami (które już są lub stają się właśnie centrami światowych wpływów),
a z drugiej – międzynarodowy terroryzm, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia
czy migracje ludności z krajów Trzeciego Świata, wymagają ze strony UE –
jako wspólnoty interesów – adekwatnego zaangażowania. Wspólna Polityka
Zagraniczna i Bezpieczeństwa pozwala skoordynować działania na wszelkich
kluczowych dla UE obszarach relacji zagranicznych. To dzięki temu Unia mogła
skutecznie zaangażować się m.in. w Czadzie, broniąc ludności cywilnej przed
prześladowaniami ze strony rebeliantów, jak i rozmawiać z państwami byłego
Związku Sowieckiego o ich ewentualnej akcesji do UE.
Stanowisko wysokiego przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i
Bezpieczeństwa piastuje wybrana w listopadzie przez Radę Europejską Catherine
Ashton z Wielkiej Brytanii. Obecnie jej głównym zadaniem jest stworzenie ESDZ,
co oznacza konstruowanie kierowanego przez nią urzędu z kilku instytucji UE,
które zajmowały się dotychczas różnymi elementami polityki zewnętrznej UE.
Ashton będzie też przez najbliższe 5 lat koordynować politykę zewnętrzną
całej Unii. Co to oznacza w praktyce? Najwcześniej jednak dopiero pod koniec
2011 roku przekonamy się, czy Unii naprawdę uda się otworzyć nowy, sprawny
urząd, czy też jedynie zmienić tabliczki na ścianach unijnych
przedstawicielstw. Catherine Ashton ma wówczas zaprezentować Parlamentowi
Europejskiemu, Radzie Europejskiej i Komisji Europejskiej raport z
funkcjonowania ESDZ. Tymczasem nie powinniśmy stać z boku, ale wpływać na
tok przygotowań do powołania nowej instytucji unijnej.

Prawie bez polskich dyplomatów
Przez długi czas wśród państw członkowskich pojawiały się kontrowersje
wokół rozdziału stanowisk w nowej służbie. Ostatecznie ustalono ogólną
klauzulę mówiącą, że rekrutacja do ESDZ powinna dokonywać się na zasadzie
zasług, doświadczenia z zapewnieniem równego udziału poszczególnych państw,
przy zachowaniu parytetu płci. Co to oznacza w praktyce? ESDZ będzie składała
się z urzędników poszczególnych instytucji Unii: Rady Europejskiej oraz KE,
a także z dyplomatów z państw członkowskich. Jej siedzibą będzie Bruksela.
Co najmniej 1/3 urzędników administracyjnych ESDZ będzie pochodziła z krajów
członkowskich, natomiast nie mniej niż 60 proc. personelu ESDZ stanowić będą
stali urzędnicy UE. Problem w tym, że w instytucjach unijnych Polacy wciąż
nie zajmują odpowiedniej, przewidzianej dla nas puli miejsc. A zatem przy powołaniu
członków ESDZ ze składu Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, którym
przypadnie po 30 proc. miejsc w korpusie unijnej dyplomacji, Polaków nie będzie
wielu. Nadreprezentowani będą przedstawiciele "starych krajów"
Unii, bo przecież trudno uznać, że w związku z pracą w poszczególnych
instytucjach urzędnicy tracą tożsamość narodową. Reasumując, już na wstępie
reprezentacja Polski będzie prawdopodobnie niewspółmiernie mała względem
potencjału naszego kraju.
Mimo licznych głosów krytyki i niebezpieczeństw związanych z tworzeniem zewnętrznej
służby Unii Europejskiej stoimy przed realnym dylematem, na ile jeszcze
sytuację tę możemy pozytywnie wykorzystać. Czas rozmów, czy się na jej
powstanie zgodzić i na jakich warunkach, minął. To nieuniknione, że ESDZ
niedługo powstanie i nawet ci, którzy odnosili się wobec niej z rezerwą,
powinni się zastanowić, co trzeba uczynić, aby reprezentujący UE dyplomata służył
polskim interesom. W jaki sposób doprowadzić, by służba ta w jak największym
stopniu reprezentowała polskie interesy? Słyszymy niejednokrotnie, że wymaga
to odpowiedniego przygotowania naszych dyplomatów. Dla mnie brzmi to jak
usprawiedliwienie, że nie udało się wywalczyć dla Polski mocniejszych
gwarancji funkcjonowania w tej strukturze. Rząd nie powinien wmawiać nam, że
Polska nie posiada odpowiednich kadr do unijnej dyplomacji. Moim zdaniem, mamy
bardzo dobrych specjalistów, szczególnie w obszarze polityki wschodniej. Żaden
inny kraj w Europie nie posiada większego potencjału i przygotowania do pracy
w krajach Partnerstwa Wschodniego i Rosji. Podobnie sprawa wygląda w zakresie
doświadczenia zdobytego w pracy w krajach arabskich, głównie na Bliskim
Wschodzie.

10 proc. dla Polski
Czy da się na dłuższą metę skutecznie pracować nad relacjami z Rosją,
pomijając doświadczenia Polski, Szwecji czy Litwy? Z różnych powodów bardzo
ważne jest, aby w służbie zewnętrznej UE spotkali się przedstawiciele różnych
krajów. W ESDZ mieszać się powinny odmienne tradycje dyplomatyczne oraz
wzajemnie przenikać pola zainteresowań i doświadczenie urzędników z
poszczególnych regionów Unii. To jest właściwy sens tzw. kryterium
geograficznego. Polska powinna zadbać, by około 10 proc. stanowisk
dyplomatycznych, także spośród tych najwyższych, czyli szefów placówek, było
z Polski. Najlepiej, by osoby pełniące te funkcje miały doświadczenie w
narodowej dyplomacji. Dotychczas nie odnosimy na tym polu sukcesów: nawet te
stanowiska, o których się słyszy, że mogą znaleźć się w rekach Polaków,
najczęściej nie są związane wprost z obszarami, w których Polska ma
interesy. Czy można sobie wyobrazić – na zasadzie analogii – że Włosi
rezygnują z aktywności dyplomatycznej w ramach Unii na terenie Morza Śródziemnego,
a Hiszpanie w Ameryce Łacińskiej? Obawiam się jednak, że rząd Donalda Tuska
nie ma odpowiedniej determinacji i siły perswazji, aby wesprzeć polskich
dyplomatów w unijnych instytucjach.
Ktoś powie, że może najlepiej, aby ESDZ pozostała jak najsłabsza? Niestety,
sprawa nie jest taka prosta. Jeśli już powstała, to z naszego punktu widzenia
najkorzystniejsze jest, żeby jednak służyła realizacji wspólnych interesów
państw członkowskich zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami – na ile oczywiście
da się je ustalić. Zagrożeniem w realizacji naszych interesów narodowych byłaby
też ospałość czy bierność unijnej służby zewnętrznej.

Polityka unijna kontra polska?
Najgorszym rozwiązaniem byłoby, gdyby jej tworzenie zakończyło się jedynie
tym, że najbardziej wpływowe państwa Unii "umieszczą" w służbie
swoich przedstawicieli, a działania nowej instytucji będą jedynie "przedłużeniem"
kompetencji poszczególnych narodowych dyplomacji, które zyskają nowy
instrument w działaniu. Obserwujemy już przecież, jak unijne instytucje służą
często unijnym graczom głównie tylko w realizacji ich narodowych interesów.
Taki scenariusz w praktyce osłabiałby Polskę, która jako "nowe państwo"
i tak nie posiada we Wspólnocie wystarczających wpływów. Zdarzałoby się
np., że "europejska dyplomacja" w pewnych sprawach wręcz byłaby
konkurencją wobec działań polskiej dyplomacji.
ESDZ powinna być sprawną niezbyt rozbudowaną, dobrze zorganizowaną instytucją
realizującą zasadę pomocniczości. Kraje członkowskie precyzyjnie określałyby
jej cele i pilnowały, aby nie poprzestawała ona na imitowaniu narodowych
dyplomacji. Powinna uruchamiać swoje wpływy jedynie w sytuacjach, kiedy
poszczególne państwa członkowskie potrzebowałyby wsparcia lub kiedy w
odniesieniu do niektórych problemów politycznych (prawa człowieka, wolność
religii) skuteczniejsze byłoby występowanie Unii jako całości. ESDZ nie
powinna być jednak samodzielnym podmiotem, który realizuje politykę UE tak,
jakby była państwem oddzielnym od państw ją tworzących, i to z pozycji
"nadrzędności" wobec krajów członkowskich. Wywoływałoby to wrażenie,
że ważniejsza jest polityka unijna niż polityka państw członkowskich.
Europejska Służba Działań Zewnętrznych powstaje po cichu, bardzo trudno
otrzymać szczegółowe informacje na jej temat. Nie można za wiele przeczytać
o niej w prasie. Tymczasem Catherine Ashton, chociaż krytykowana za brak doświadczenia
w polityce międzynarodowej, krok po kroku tworzy nowy urząd. Jej determinacja
może przynieść niespodzianki dla tych, którzy pochopnie uznali ją za mało
skuteczną. Rolą polskiego rządu jest nie tylko dopilnowanie, by ten proces
nie wychodził poza ramy określone w traktacie. Chodzi także o to, aby w
otoczeniu Ashton pojawili się Polacy, którzy będą wpływali na politykę
ESDZ, szczególnie w strategicznych dla Polski sprawach wschodnich. Nie można
przegapić momentu kształtowania się "dyplomacji UE". Potem będzie
za późno.

Paweł Kowal

Autor jest posłem do Parlamentu Europejskiego (Europejscy
Konserwatyści i Reformatorzy); był wiceministrem spraw zagranicznych w rządzie
Jarosława Kaczyńskiego i wiceprzewodniczącym sejmowej Komisji Spraw
Zagranicznych.