Przyszłość Wspólnej Polityki Rolnej

W listopadzie 2007 r. Komisja Europejska opublikowała komunikat pt. „Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR”, rozpoczynając tym samym półroczny okres formalnych konsultacji tego dokumentu z przedstawicielami różnych środowisk związanych z rolnictwem (rolnikami, organizacjami i związkami rolniczymi, przedstawicielami sektora przetwórczego i handlu, a także środowiskiem naukowym). Przegląd ten nazwany również Health Check (przeglądem zdrowia) WPR będzie miał kilka odsłon zarówno na Komisji Rolnictwa Parlamentu Europejskiego, na jego obradach plenarnych, a także w debatach toczonych na radach ministrów rolnictwa krajów członkowskich i zakończy się przyjęciem pakietu aktów legislacyjnych dotyczących WPR pod koniec prezydencji francuskiej, a więc w listopadzie – grudniu 2008 roku.

Jest to niezwykle ważny okres, ponieważ przyjęte we wspomnianych aktach legislacyjnych rozwiązania będą podstawą do dyskusji nad przeglądem budżetu Unii Europejskiej, który ma być dokonany w latach 2008-2009, a także do dyskusji nad następną Perspektywą Finansową UE na lata 2014-2020. A więc ustalenia, które zapadną w sprawie europejskiego rolnictwa w tym roku, będą obowiązywały przynajmniej przez najbliższe kilkanaście lat i wyznaczą przyszłość rolnictwa w Polsce.

Na debatę toczącą się w Unii Europejskiej nakładają się negocjacje dotyczące rolnictwa w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO), a także zauważalny we wszystkich krajach stały wzrost cen żywności. W ramach kolejnej rundy negocjacji WTO kraje rozwijające się domagają się od UE wyraźnego obniżenia ceł i likwidacji innych taryfowych i pozataryfowych ograniczeń na towary rolne w zamian za otwarcie własnych rynków na towary przemysłowe pochodzące z krajów unijnych. Niestety, domagają się tego często kraje, gdzie nie ponosi się pełnych kosztów pracy (np. zabezpieczenia społecznego), kosztów ochrony środowiska czy kosztów dobrostanu zwierząt, w związku z tym ich produkcja jest znacznie tańsza i bardziej konkurencyjna w stosunku do europejskiej. Gdyby UE zgodziła się w całości na te propozycje, po paru latach okazałoby się, że duża część europejskiego rolnictwa nie istnieje, a tym samym zagrożone jest bezpieczeństwo żywnościowe Europy.

Z kolei wzrost cen na produkty żywnościowe odnotowywany jest na całym świecie i – jak twierdzą ekonomiści – proces ten może mieć trwały charakter.

Wszystkie te zdarzenia i procesy muszą być wzięte pod uwagę w debacie nad najważniejszymi propozycjami zawartymi w komunikacie Komisji dotyczącymi:

– dopłat bezpośrednich (ujednolicenie systemu, oddzielenie płatności od wielkości produkcji, realizacja zasady współzależności, wprowadzenie górnego i dolnego limitu dopłat, pogłębienie modulacji);

– ograniczenia stosowania instrumentów interwencyjnych (kwot produkcyjnych, systemu odłogowania, systemu wsparcia eksportu produktów rolnych);

– wsparcia dla rozwoju obszarów wiejskich;

– wsparcia sektora energii odnawialnej pochodzącej z surowców rolnych;

– nowych instrumentów zarządzania ryzykiem w przypadku kryzysów w rolnictwie.

Przyszłość systemu dopłat bezpośrednich

Komisja Europejska zastanawia się nad przyszłością systemu dopłat bezpośrednich, tak aby był on bardziej wydajny, skuteczny i prostszy.

Obecnie mamy do czynienia z tak dużym zróżnicowaniem systemów dopłat bezpośrednich, że w zasadzie w każdym z 27 krajów członkowskich obowiązuje inny. W Polsce obowiązuje tzw. system jednolitej płatności obszarowej (SAPS) wymagający uzupełniającego wsparcia z budżetu krajowego. Jest on w dużej mierze oddzielony od produkcji, stanowi więc wsparcie dochodów rolniczych, a nie stwarza zachęty i preferencji dla określonych rodzajów produkcji. Ma wprawdzie obowiązywać tylko do 2010 roku, ale powinniśmy się starać, aby go nie zmieniać do końca obowiązywania tej perspektywy finansowej, tj. do 2013 roku, a więc do momentu wyrównania poziomu wsparcia dla rolników w nowych i starych krajach członkowskich.

Nie będzie to, niestety, oznaczało, że rolnicy starych i nowych krajów członkowskich otrzymają identyczne kwoty dopłaty do hektara użytków rolnych. Według wyliczeń ekspertów średni poziom wsparcia na 1 ha użytków rolnych w latach 2001-2013 wyniesie zaledwie 62-64 proc. tego, co otrzymują rolnicy w starych krajach członkowskich, i jest to suma dopłat bezpośrednich oraz środków na rozwój terenów wiejskich w przeliczeniu na 1 ha powierzchni rolnej.

Powinniśmy więc dążyć docelowo do tego, aby w UE obowiązywała jednakowa stawka płatności bezpośrednich na hektar, oddzielonych od produkcji (decoupling), a więc niepowiązanych także z danymi historycznymi, jak plon referencyjny i tym podobne uwarunkowania.

Jak można się domyślać, nie będzie to łatwe, ponieważ kraje, w których poziom dopłat do hektara jest najwyższy, tj. Holandia, Niemcy, Dania, Belgia, zapewne się temu przeciwstawią.

Należy również sprzeciwiać się wszelkim ograniczeniom dopłat bezpośrednich wynikającym ze stosowania tzw. zasady współzależności (cross-compliance). Chodzi o mechanizm nieprzekazywania pełnych środków finansowych gospodarstwom, które nie wywiązały się ze zobowiązań w zakresie ochrony środowiska, dobrostanu zwierząt czy bezpieczeństwa żywności. Ten mechanizm ma dotyczyć nowych krajów członkowskich już od 2009 roku, a powinien – jak się wydaje – dopiero od roku 2013, kiedy te kraje będą korzystały ze 100 proc. dopłat bezpośrednich.

Wreszcie niezwykle ważne pozostaje wprowadzenie górnego i dolnego limitu dla płatności bezpośrednich. Od dłuższego czasu toczy się w Parlamencie Europejskim dyskusja na temat korzystania z pełnych dopłat bezpośrednich przez wielkie latyfundia rolne (typu dobra królowej angielskiej Elżbiety II) czy wielkie przedsiębiorstwa produkcyjne posiadające ziemię rolną, np. Smithfield. Komisja zaproponowała, aby rolnicy otrzymujący dopłaty bezpośrednie ponad 100 tys. euro byli dotknięci redukcją wynoszącą 10 proc., ci otrzymujący ponad 200 tys. euro redukcją 25 proc., a ci powyżej 300 tys. euro redukcją o 45 procent. Na tej propozycji straciłyby takie państwa jak Niemcy, Wielka Brytania, Czechy, Słowacja, w których występuje wiele gospodarstw wielkoobszarowych, więc wypracowanie kompromisu w tej sprawie będzie trudne.

Debata na ten temat jeszcze się jednak nasili, bo od 2009 roku wszystkie kraje UE będą miały obowiązek publikowania danych o wysokości wsparcia dla poszczególnych gospodarstw według jednolitego w całej UE schematu, choć już w tej chwili wiadomo, że aż 80 proc. dopłat bezpośrednich w całej Unii Europejskiej trafia do mniej niż 20 proc. rolników.

W odniesieniu do tzw. dolnego limitu Komisja proponuje bądź minimalną roczną kwotę dopłat albo zwiększenie minimalnej wymaganej powierzchni gospodarstwa.


Ograniczenie stosowania instrumentów interwencyjnych

Najwięcej zrozumienia w Polsce znajdzie zapewne propozycja wygaśnięcia kwot produkcyjnych mleka po roku 2014. Szczególnie nasz kraj, z ogromnym potencjałem rozwojowym, który mógłby służyć produkcji mleka, dotknęły ograniczenia wynikające z limitów produkcyjnych. Limit mleczny Holandii przeliczony na jednego mieszkańca wynosi 0,67 tony, Francji – 0,39 tony, Niemiec – 0,33 tony, a Polski zaledwie 0,23 tony. Wprawdzie to dosyć odległa perspektywa, przy tym zniesienie limitów może w przyszłości obniżyć ceny mleka, ale jak się wydaje, wszyscy ci producenci w Polsce, którzy do tego czasu zmodernizują swoją produkcję, będą później mogli liczyć na jej rozwój.

Już w tej chwili Komisja Europejska zaproponowała jednoroczne powiększenie limitów produkcyjnych o 2 proc. (w Parlamencie zgłosiliśmy poprawki o powiększenie ich o 5 proc.) i jeżeli ministrowie rolnictwa dojdą do porozumienia w tej sprawie, to podwyższone limity będą mogły obowiązywać już w tym roku rozliczeniowym.

Także i limitowanie produkcji w innych dziedzinach (np. skrobia ziemniaczana), a także system odłogowania ziemi (u nas nieobowiązujący) powinny zostać w przyszłości zlikwidowane.

Natomiast znacznie ostrożniej należy podchodzić do propozycji ograniczenia stosowania takich instrumentów, jak refundacje eksportowe czy środki na interwencyjny skup zbóż, mięsa, cukru bądź dodatkowych instrumentów ochrony rynku, jak klauzule ochronne SSG czy tzw. ceny wejścia.

Refundacje eksportowe stosowane są przez wszystkie kraje, którym eksport towarów rolnych przynosi znaczące dochody, a poza tym eksport nadwyżek pozwala zapewnić odpowiedni poziom cen rynkowych i tym samym satysfakcjonujące dochody rolnikom.

Podobnie jest ze stosowaniem interwencji rynkowej w odniesieniu do takich produktów, jak zboże, mięso, cukier. Interwencja pozostaje tu bowiem głównym elementem wsparcia oraz stabilizacji cen i dochodów rolniczych.

W warunkach postępującej liberalizacji handlu (umowy UE z krajami trzecimi, negocjacje w ramach WTO) konieczne jest utrzymanie przez UE taryfowych instrumentów ochrony rynku, tzn. cen wejścia i specjalnych klauzul ochronnych SSG. Instrumenty te służą bowiem przeciwdziałaniu niebezpieczeństwa wystąpienia negatywnych skutków w poszczególnych sektorach rolnych w wyniku nadmiernego importu albo importu po zaniżonych cenach. Polskie rolnictwo doświadcza tego często w odniesieniu do owoców miękkich i koncentratu jabłkowego. Chodzi przy tym o to, aby te instrumenty stosowane były natychmiast po stwierdzeniu występowania takich zjawisk, a nie z rocznym czy dwuletnim opóźnieniem.

Wsparcie dla sektora energii odnawialnej i nowe instrumenty zarządzania ryzykiem

W mapie drogowej na rzecz energii odnawialnej UE ustanowiła wiążące cele w postaci 10 proc. udziału biopaliw w całkowitym zużyciu paliw i 20 proc. zużycia energii odnawialnej w całkowitym zużyciu energii.

Konieczne jest zatem nie tylko podniesienie limitu powierzchni upraw roślin do celów energetycznych ustalonego na poziomie 2 mln hektarów. Jest to związane głównie z koniecznością powiększenia areału roślin wykorzystywanych energetycznie w 12 nowych krajach członkowskich. Ważne jest również powiększenie kwoty środków przeznaczonych na dodatkowe dopłaty do tych upraw, aby utrzymać obowiązującą stawkę dopłat w wysokości 45 euro do hektara. Niezwykle istotne jest także, aby środki w wysokości 45 euro na hektar były rzeczywiście kwotą dodatkową, jak to jest w starych krajach członkowskich, w nowych bowiem, w tym w Polsce, obowiązuje zasada, że każdy rolnik starający się o premię energetyczną może otrzymywać tylko 40 proc. stawki jednolitej płatności obszarowej, co powoduje, iż zainteresowanie takimi uprawami nie jest najlepiej motywowane, a osiągnięcie wyżej wspomnianych wskaźników stosowania energii odnawialnej będzie dotyczyło w roku 2020 wszystkich krajów unijnych bez wyjątku.


Środki na rozwój obszarów wiejskich

Trzeba pamiętać, że w trakcie negocjacji Perspektywy Finansowej na lata 2007-2013 w wyniku konieczności zmniejszenia wydatków budżetu UE poniżej 1 proc. PNB krajów członkowskich dokonano dużych cięć w wydatkach. Wydatki na rozwój terenów wiejskich zostały zmniejszone aż o 20 mln euro, więc wszelkie oszczędności, jakie pojawią się w wydatkach WPR, powinny być przeznaczone na powiększenie środków na tzw. II filar, czyli finansowanie rozwoju obszarów wiejskich.

Służy temu również mechanizm modulacji (na razie stosowany tylko w starych krajach członkowskich, i to w odniesieniu do rolników, którzy otrzymują powyżej 5 tys. euro dopłat bezpośrednich, a po roku 2013 także w nowych) polegający na obowiązkowym, corocznym przenoszeniu 5 proc. środków z dopłat bezpośrednich na rozwój obszarów wiejskich. Komisja zaproponowała w latach 2010-2013 coroczne podwyższenie modulacji o 2 proc., a więc w 2013 roku będzie ona wynosiła 13 procent.

Trzeba przy tym pamiętać, że z punktu widzenia takich krajów jak Polska do powiększenia środków w ramach II filaru należy podchodzić ostrożnie, jako że wymagają one dofinansowania z budżetu krajowego.

Być może właściwa byłaby propozycja, aby po przyjęciu górnej i dolnej granicy dopłat bezpośrednich powstałe oszczędności przeznaczyć na wsparcie w ramach II filaru i skierować głównie do nowych krajów członkowskich.


Środki finansowe przeznaczone na rolnictwo

Aby zrealizować wszystkie powyższe postulaty, potrzebne jest utrzymanie finansowania rolnictwa na dotychczasowym poziomie. W Perspektywie Finansowej na lata 2007-2013 środki finansowe na rolnictwo (razem ze środkami na rozwój terenów wiejskich) wynoszą średnio rocznie ok. 53 mld euro, ale ich udział procentowy w całości wydatków budżetowych systematycznie spada. W 2007 roku wydatki na rolnictwo stanowiły 45,5 proc., w 2008 będą stanowić 44,7 proc., w 2009 – 43,8 proc., w 2010 – 43,1 proc., w 2011 – 42,3 proc., w 2012 – 41,2 proc., a w 2013 – 40,3 proc., a średnio w całym 7-leciu około 43 proc. całości wydatków budżetowych.

Jeżeli jako typowe wydatki rolnicze potraktować środki na dopłaty bezpośrednie i interwencje rolne, to ich udział w wydatkach budżetowych będzie jeszcze niższy i w 2013 roku wyniesie tylko ok. 32 procent. Widać więc, że mimo utrzymania wsparcia kwotowo na jednolitym poziomie procentowy udział środków corocznie maleje. Powinien to być ważny argument w rozpoczynającym się przeglądzie wydatków budżetowych. Co więcej, zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego musi kosztować, podobnie jak kosztuje zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego czy bezpieczeństwa osobistego.

Dostrzegają to wszystkie najbardziej rozwinięte kraje świata, które wprawdzie nie mają tak rozbudowanych jak UE polityk rolnych, ale dofinansowują swoje rolnictwo, chcąc uzupełnić dochody rolników do takiego poziomu, aby byli oni zainteresowani działalnością rolniczą i nie odłogowali ziemi.

I tak według danych OECD za 2005 rok UE dofinansowała rolnictwo kwotą blisko 54 mld USD, co stanowiło 32 proc. dochodów unijnych rolników. USA przeznaczyły na ten cel blisko 47 mld USD, co stanowiło 16 proc. dochodów rolników amerykańskich; Japonia – 48 mld USD, co stanowiło 56 proc. dochodów rolników japońskich; Korea Południowa – 23 mld USD, co daje 63 proc. dochodów rolników; Szwajcaria – blisko 6 mld USD, co stanowi aż 68 proc. dochodów rolniczych, a Norwegia 3,2 mld USD, co daje 64 proc. dochodów rolniczych.

A więc gdyby nie wsparcie budżetowe, to w takich krajach jak Japonia, Korea Południowa, Szwajcaria czy Norwegia w ogóle nie byłoby rolnictwa. W krajach unijnych i USA byłoby ono ograniczone do najbardziej zyskownych dziedzin.

Niestety, są jednak symptomy tego, że debata o wydatkach budżetu unijnego będzie zmierzała w stronę ograniczenia wydatków rolniczych jako wydatków najmniej efektywnych.

Mam nadzieję, że my jako polscy parlamentarzyści, a także polski rząd, znajdziemy sojuszników do ich obrony.