W trybach ratyfikacji

Trwa parlamentarna procedura wyrażania zgody na ratyfikację paktu
fiskalnego. Sprawa jest na tyle poważna, że powinna stać się przedmiotem
szerszej debaty społecznej. Tymczasem dyskusja na ten temat nie wyszła jak
dotychczas poza wąskie grono ekspertów, kuluary Sejmu i gabinety ministerialne.
11 maja Sejm zwykłą większością głosów przyjął ustawę wyrażającą zgodę na
ratyfikację paktu fiskalnego. Teraz trafi ona do Senatu. Przyjęta przez
większość sejmową kwalifikacja traktatu budzi poważne zastrzeżenia.
Postanowienia paktu prowadzą bowiem do przekazania organom Unii Europejskiej
nowych kompetencji organów władzy państwowej. W konsekwencji zgoda na jego
ratyfikację powinna zostać udzielona w trybie przewidzianym dla umów
międzynarodowych o charakterze integracyjnym, a więc kwalifikowaną większością
2/3 głosów w każdej z izb polskiego parlamentu (albo w drodze referendum).

Uszczuplona suwerenność

W celu wzmocnienia dyscypliny budżetowej traktat fiskalny zobowiązuje państwa
strony do wprowadzenia do własnych porządków prawnych tzw. mechanizmu
korygującego wydatki budżetowe, który będzie "uruchamiany automatycznie" w
przypadku stwierdzenia znaczących odchyleń od zakładanego w średnim terminie
deficytu budżetowego (art. 3 ust. 1 lit. e). Przy czym zasady tego mechanizmu
określi Komisja Europejska, a dotyczyć będą one w szczególności charakteru,
zakresu i harmonogramu działań naprawczych, jakie mają zostać podjęte, oraz roli
i niezależności instytucji, które na poziomie krajowym są odpowiedzialne za
monitorowanie, przestrzeganie wdrażania mechanizmu korygującego (art. 3 ust. 2).
Poza tym, jeśli na mocy postanowień traktatu dane państwo zostanie objęte
"procedurą nadmiernego deficytu", to ma ono obowiązek wprowadzić "program
partnerstwa budżetowego i gospodarczego" zawierający szczegółowy opis reform
strukturalnych, które muszą zostać przyjęte i wdrożone w celu zapewnienia
skutecznej i trwałej korekty jej nadmiernego deficytu. Program taki będzie
zatwierdzany przez Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską, organy te będą
także monitorowały wykonywanie programu i zgodnych z nim rocznych planów
budżetowych (art. 5).

Ratyfikacja przez Polskę paktu fiskalnego doprowadzi do przekazania organom
UE kompetencji parlamentu i rządu "w niektórych sprawach". W świetle Konstytucji
Sejm jest jedynym organem decydującym o zasadach i trybie zaciągania zobowiązań
finansowych przez państwo oraz o podejmowanych – w razie potrzeby – krokach
naprawczych w obszarze długu państwowego. Rada Ministrów zaś jest uprawniona do
ustalania wysokości deficytu w każdorazowej ustawie budżetowej. Są to więc
organy wyłącznie uprawnione do podejmowania walki z nadmiernym deficytem
finansów publicznych. Już wcześniej Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na to,
że "dobrem szczególnie chronionym przez Konstytucję jest nie tylko równowaga
finansów publicznych, lecz także suwerenność polityczna władzy ustawodawczej
oraz odpowiednio Rządu w określaniu wydatków budżetowych. Możność podejmowania
decyzji politycznych co do hierarchii i wysokości tych wydatków jest
niezbywalnym atrybutem tych władz (podkr. – M.D.)" (wyrok TK, sygn. akt K2/00).
Traktat zmienia zdefiniowany konstytucyjnie zakres kompetencji rządu i
parlamentu.

Komisja Europejska jak państwo

Rozwiązanie, zgodnie z którym Komisja Europejska określi zasady mechanizmu
korygującego gospodarkę finansową państwa, jest w istocie przekazaniem jej
kompetencji organów władzy państwowej w zakresie podejmowania środków
naprawczych. Komisja uzyska także uprawnienie do określania "roli iniezależności
instytucji, które na poziomie krajowym są odpowiedzialne za monitorowanie
przestrzegania" zasad traktatowych (art. 3 ust. 2). W ten sposób następuje
przekazanie ustrojodawczych i ustawodawczych kompetencji organów władzy
państwowej do regulowania ustroju poszczególnych instytucji państwa (w zakresie
kontroli, nadzoru, monitorowania stanu finansów publicznych) oraz określania
zasad, na podstawie których będą podejmowane środki korygujące deficyt finansów
państwa. W taki sam sposób należy ocenić traktatowe zobowiązanie do wprowadzenia
przez państwo stronę "programu partnerstwa budżetowego i gospodarczego".

W świetle postanowień traktatu rola organów władzy państwowej konstytucyjnie
uprawnionych do ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności za określanie środków
naprawczych w sytuacji kryzysu finansów państwa zostanie sprowadzona do
pełnienia funkcji wykonawczej. Wprawdzie traktat wskazuje także, że "mechanizm
korygujący nie może naruszać uprawnień parlamentów narodowych", jednak w świetle
innych jego postanowień przepis ten nie może być inaczej rozumiany jak tylko
jako zagwarantowanie parlamentowi formalnego prawa do uchwalania działań
naprawczych zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję oraz "programem
partnerstwa budżetowego i gospodarczego".

W efekcie na mocy paktu fiskalnego Rzeczpospolita Polska przekazuje
kompetencje z obszaru władzy ustawodawczej parlamentu w zakresie samodzielnego i
wyłącznego prawa do kształtowania procedur budżetowych oraz struktury budżetu, a
także z obszaru władztwa rządu – do samodzielnego określania wysokości
każdorocznego deficytu budżetowego. Poza tym pakt ustanawia obowiązek państw
stron traktatu popierania projektów aktów lub zaleceń przedstawionych przez
Komisję Europejską w przypadku, gdy Komisja Europejska uzna, że dane państwo
strona "narusza kryterium wysokości deficytu w ramach procedury nadmiernego
deficytu". W ten sposób następuje przekazanie Komisji kompetencji organów władzy
państwowej do samodzielnej oceny sytuacji finansowej innego państwa – członka UE
związanego traktatem oraz ograniczeniem uprawnień tych organów (w stosunku do
innych, tj. spoza procedury nadmiernego deficytu, inicjatyw Komisji) do
odrzucenia przedłożeń Komisji.

W trybach ratyfikacji

Traktat fiskalny wejdzie w życie po jego ratyfikacji przez co najmniej
dwanaście państw członkowskich UE, których walutą jest euro. Pozostałe kraje
członkowskie UE, jeszcze przed decyzją o przyjęciu wspólnej waluty, mogą związać
się głównymi postanowieniami traktatu. Tak więc pakt może zacząć obowiązywać
tylko w niektórych państwach Unii. Z tego względu nie może on zostać uznany za
traktat reformujący, a jego umiejscowienie w systemie źródeł prawa unijnego
budzi spory. Jednak w postanowieniach paktu zastosowano podobną formułę, jak
przy traktatach z Schengen, tzn. ma on zostać włączony do pierwotnego prawa
unijnego "tak szybko, jak to możliwe" (preambuła paktu). Jest on też ściśle
powiązany zarówno z tym prawem, jak i bezpośrednio z organami UE. Nie może więc
zostać zakwalifikowany jako klasyczna umowa międzynarodowa (która podlega
ratyfikacji po uprzedniej zgodzie parlamentu wyrażonej w ustawie zwykłej).
Zresztą we właściwym wyborze procedury ratyfikacyjnej istotne znaczenie posiada
nie tyle jego usytuowanie w ramach systemu prawa unijnego, ile klasyfikacja w
świetle norm Konstytucji. Fakt, że na gruncie prawa UE nie może on zostać
formalnie uznany za traktat reformujący, ma w tym przypadku drugorzędne
znaczenie. Rozstrzygającą rolę przy wyborze trybu ratyfikacji odgrywa treść
umowy międzynarodowej oceniana według przesłanek wyróżnionych w Konstytucji. A w
przypadku paktu fiskalnego nie może ulegać wątpliwości, że na jego mocy dojdzie
do przekazania organom UE kompetencji polskiego parlamentu i rządu. Należy więc
zastosować klauzulę integracyjną określoną art. 90 Konstytucji RP.

Dr Marek Dobrowolski
adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego KUL