Ze szkodą dla informatyzacji
Powołanie nowego resortu – Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji –
nie było poprzedzone żadną dyskusją publiczną, chociaż jest to zmiana zasadnicza
z punktu widzenia struktury rządu oraz absorpcji środków unijnych przeznaczonych
na informatyzację. I tu od razu pojawia się pierwszy problem natury
lingwistycznej, który może jednak mieć głębokie reperkusje w funkcjonowaniu
rządu i całej administracji państwowej.
Jaka jest bowiem zależność między pojęciami "cyfryzacja" i
"informatyzacja"? Nie jest to problem teoretyczny, wszak od ścisłych definicji
tych słów w kontekście właśnie funkcjonowania rządu będzie zależało, czy
ministerstwo cyfryzacji usprawni informatyzację kraju, czy wręcz przeciwnie –
jego powołanie spowoduje jeszcze większy bałagan. Z tego, co przeniknęło do
opinii publicznej, wiemy, że nowe ministerstwo będzie skupiało działy, takie
jak: telekomunikacja, poczta i informatyzacja, ale szeroko pojęta cyfryzacja
jest w rozumieniu premiera zadaniem nowym dla tego ministerstwa. Wynika z tego,
że pojęcie "cyfryzacja" – w sensie nadanym mu przez aktualny rząd – jest
pojęciem zawierającym w sobie pojęcie "informatyzacja".
Pojęcie "cyfryzacja" jednak kojarzy się opinii publicznej głównie z cyfryzacją
telewizji, którą zajmuje się Urząd Komunikacji Elektronicznej. Kto w aktualnym
rządzie będzie teraz odpowiadał za cyfryzację telewizji – ministerstwo czy UKE?
Biorąc pod uwagę wypowiedzi premiera Donalda Tuska, że nowy minister dokona
przeglądu planów projektów teleinformatycznych w całej administracji rządowej
oraz zaproponuje ich racjonalizację zarówno pod względem technicznym i
organizacyjnym, jak i pod kątem wydatków, możemy się spodziewać pierwszych
sporów kompetencyjnych na linii UKE – ministerstwo cyfryzacji.
Gdzie koordynatorów dwóch
Nazwa ministerstwa jest – jak zauważył już publicysta "ComputerWorld" –
atrakcyjna, jednak przebudowa funkcjonowania centrum decyzyjnego, jakim jest
rząd, nie może opierać się na lingwistycznym PR. Druga uwaga jest być może
jeszcze istotniejsza. Jak wiadomo, w 2006 roku powołano do życia Komitet Stały
Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Telekomunikacji, którego główna funkcja
polega na koordynacji projektów teleinformatycznych. A jaka jest rola
ministerstwa cyfryzacji? Cytuję słowa premiera Tuska: "Dzięki temu jeden podmiot
może koordynować zadania z zakresu informatyzacji, sieci teleinformatycznych
oraz e-gospodarki". Będziemy mieli dwóch koordynatorów: resort cyfryzacji i
komitet stały ds. informatyzacji, a każdy, kto liznął nauki zwanej teorią
organizacji lub prakseologią – stworzonej przez Tadeusza Kotarbińskiego – wie,
że tam, gdzie jest dwóch kierowników, bałagan i opóźnienia w podejmowaniu
decyzji wzrastają w postępie geometrycznym. Kto kogo będzie koordynował:
ministerstwo komitet czy komitet ministerstwo? To nie jest bynajmniej żart,
tylko pytanie kogoś, kto tymi sprawami – powołaniem komitetu ds. informatyzacji
– zajmował się teoretycznie i praktycznie kilka lat.
Syndrom resortowości
Powołanie ministerstwa cyfryzacji skomplikuje jeszcze bardziej proces
uzgadniania decyzji, a co za tym idzie – utrudni wydawanie pieniędzy z Unii
Europejskiej przeznaczonych na informatyzację kraju. Załóżmy jednak, że rząd
dojdzie do wniosku – ewidentnego – iż dwóch koordynatorów to rzeczywiście
sytuacja niezdrowa, i zlikwiduje komitet stały ds. informatyzacji. Wtedy
znajdziemy się znów w latach 90. XX wieku, kiedy żadne powiązania poziome
pomiędzy ministerstwami nie istniały i kiedy narodziło się zjawisko zwane
"syndromem resortowości", polegające na drastycznej przewadze resortowych
(pionowych) mechanizmów zarządzania i niezdolności do uruchamiania mechanizmów
koordynujących, ograniczających suwerenność poszczególnych ministerstw. Do
dzisiaj znaczna część kadr administracyjnych umie funkcjonować tylko w syndromie
"resortowym". Nieumiejętność – lub raczej systemowa niemożność – myślenia w
kategoriach relacyjnych (poziomych) jest cechą charakterystyczną kultury
urzędniczej (szczególnie centralnej) w Polsce.
Musimy także pamiętać, że wszelkie rozwiązania antyresortowe napotkają potężny
opór ze strony gremiów centralnej biurokracji rządowej, wśród kierowników
branżowych instytucji i jednostek organizacyjnych pragnących pozostać w układach
resortowych. To lobby resortowe ujawniło się podczas reformy administracyjnej –
w zamyśle właśnie antyresortowej – przeprowadzonej za rządów premiera Jerzego
Buzka. Na przykład środowiska związków zawodowych próbowały odzyskać kontrolę
nad wojewódzkimi funduszami pracy i powiatowymi urzędami pracy. Lobbystom udało
się wyrwać Ochotnicze Hufce Pracy spod kontroli samorządu wojewódzkiego i oddać
je na powrót pod nadzór ministerstwa pracy.
Jakie są konsekwencje tego swoistego syndromu resortowości? Kilkanaście miesięcy
temu, w trakcie kolejnej polemiki w sprawie KRUS, premier Tusk stwierdził – nie
zdając sobie sprawy, że jego słowa definiują jedną z głównych patologii III
Rzeczypospolitej – że "należałoby najpierw zdefiniować, czym jest gospodarstwo
rolne". Zgadzam się z premierem, jednak wypada zauważyć, że istnieje wiele
definicji pojęcia "gospodarstwo rolne": nieco inne są jego definicje w
statystyce, w różnych rejestrach systemu IACS, systemie podatku rolnego, KRUS –
co powoduje, że wymiana informacji pomiędzy nimi jest niemożliwa. Definicja
gospodarstwa rolnego nie jest problemem intelektualnym, lecz politycznym,
ponieważ za każdą definicją stoją interesy poszczególnych resortowych
biurokracji, Ministerstwa Finansów, ministerstwa rolnictwa, GUS.
Inną konsekwencją syndromu resortowości jest nadmiar identyfikatorów
informacyjnych, takich jak PESEL, NIP, REGON, identyfikator ZUS itd. Polska jest
krajem o największej liczbie identyfikatorów w Europie, a co ważniejsze – każda
reforma, która próbuje ten stan rzeczy zmienić, jest zwalczana wspólnymi siłami
firm i biurokratów.
Test cyfryzacji
Ministerstwo cyfryzacji z definicji nie może pełnić roli koordynatora, który ma
prawo wtrącać się w prace innych ministerstw. Tego zabrania mu Konstytucja.
Dlatego też jego powstanie wzmocni istniejący bałagan, przyczyni się do
odrodzenia "syndromu resortowości", a dodatkowo proces tzw. uzgodnień
międzyresortowych wydłuży się niepomiernie (dwóch koordynatorów!), co utrudni
wydawanie pieniędzy unijnych. Dlatego zamiast resortu cyfryzacji – brzmi zaiste
pięknie i nowocześnie – wolałbym rozpocząć proces koordynacji ministerstw od
uzgodnienia definicji podstawowych pojęć, które używane są w różnych znaczeniach
w różnych ministerstwach. Koordynacja i integracja informacyjna musi poprzedzać
– jak wszyscy doskonale wiedzą – koordynację informatyczną. Proponuję zacząć
normalnie pracować, a nie uprawiać marketingowe sztuczki ze słowem "cyfryzacja".
Być może jednak się mylę, być może minister Boni pokona wszystkie przeszkody i
ministerstwo cyfryzacji zanotuje wspaniałe osiągnięcia – dla mnie osobiście
tekstem praktycznym jego funkcjonowania będzie problem Głównego Urzędu Geodezji
i Kartografii, czyli urzędu, który z definicji zajmuje się cyfryzacją map
geodezyjnych i nie tylko. Jeżeli urząd ten zostanie przeniesiony z MSWiA i
jeżeli w ciągu roku powstanie w ramach ministerstwa cyfryzacji nowa ustawa o
geodezji, to wtedy uwierzę, że powołanie tego ministerstwa miało jakiś sens.
Natomiast jeżeli GUGiK pozostanie tam, gdzie dotychczas, to naprawdę będzie to
dowód, że "ministerstwo cyfryzacji" jest tylko sztuczką marketingową, uprawianą
– jak wiadomo – przez wszystkie kraje Trzeciego Świata. Ładnie brzmi.
Piotr Piętak
Autor jest z zawodu informatykiem, w latach 2005-2007 pełnił funkcję
wiceministra spraw wewnętrznych i administracji w rządzie Prawa i
Sprawiedliwości.