Niezgodnie z zasadami demokracji
Prawo do sądu jest podstawowym prawem człowieka, zwłaszcza w demokratycznym państwie prawnym, w którym – wobec skomplikowania przepisów i złożoności życia społecznego – niemal wszystkie drogi w sprawach o istotnym znaczeniu prowadzą do sądu. W takim państwie – demokratycznym, ale i prawnym – władza wykonawcza, a nawet ustawodawcza, może przegrać w sądzie, ponieważ najlepszy nawet wynik wyborczy nie gwarantuje sukcesu na sali rozpraw. Żeby tak było, sędziowie muszą być niezawiśli, a sądy niezależne od rządu i od ustawodawcy.
Pod wewnętrzne interesy
Rozumieli to twórcy Konstytucji RP, poświęcając władzy sądowniczej – inaczej aniżeli w konstytucjach wielu krajów demokratycznych – osobny rozdział, nie licząc odnoszących się do tej władzy postanowień zawartych w innych rozdziałach ustawy zasadniczej i preambule do tej ustawy. Jednak, mimo tak obszernej i szczegółowej regulacji, widocznie zbyt mało jeszcze powiedziano w Konstytucji RP na temat owej władzy, skoro rząd i pod jego naciskiem ustawodawca traktują organizację wymiaru sprawiedliwości jako swego rodzaju wewnętrzną sprawę władzy wykonawczej, jak gdyby Konstytucja nie ustanawiała zasady demokratycznego państwa prawnego ani zasady podziału władz, ani też nie stanowiła w art. 173, że sądy i trybunały są „władzą odrębną i niezależną od innych władz”. Konstytucja czyni sędziów strażnikami wartości niezależnymi od doraźnych koniunktur politycznych i zmiennych większości parlamentarnych. Realizacja tego zadania wymaga niezawisłości sędziów i niezależności sądów, co nie jest możliwe bez apolityczności władzy sądowniczej.
Permanentna reforma
Dla utrzymania odrębności i niezależności władzy sądowniczej trzeba trwałych reguł, niezależnych od koncepcji zmieniających się często ministrów sprawiedliwości, skłonnych traktować sądownictwo jak przedmiot oddziaływania, mającego potwierdzić ich polityczną przydatność i reformatorskie talenty, a niekiedy także ułatwić im dalszą karierę publiczną. Częste zmiany destabilizują władzę sądowniczą, osłabiają jej skuteczność, wywołują niezadowolenie społeczne, kształtują negatywny stosunek opinii publicznej do wymiaru sprawiedliwości i uzasadniają potrzebę kolejnych zmian, co wywołuje efekt samowzbudzającej się permanentnej reformy sądownictwa.
Sądy działają w warunkach nieustannych zmian prawa. Inflacja w dziedzinie ustawodawstwa dotyka także kodeksów. Stałej destabilizacji podlegają również ustrój i funkcjonowanie sądów. Niezależność oraz niezawisłość wymagają stałości, a także przewidywalności reguł działania. Tymczasem reforma goni reformę, a pewne jest to, że kolejne wybory parlamentarne będą źródłem nowych praw w tej dziedzinie. Niezależność sądownictwa od władz demokratycznie wybranych może być przez nie postrzegana jako swego rodzaju zagrożenie. Nie ma lepszego sposobu na osłabienie środowisk względnie niezależnych, jak sędziowskie czy akademickie, niż permanentne reformowanie w imię modernizacyjnych haseł. Ciągłe zmiany w sądownictwie podważają jednak w świadomości społecznej fundamenty prawa do sądu, co do niezawisłości którego trudno mieć pewność, skoro jego organizacja zmienia się ostatnio znacznie częściej aniżeli ministrowie sprawiedliwości. Prawo o ustroju sądów powszechnych nowelizowano od lipca 2001 roku 49 razy. Trudno nie zauważyć, kto jest gospodarzem wymiaru sprawiedliwości. Dostrzegają to – jak się czasem niespodziewanie dowiadujemy – w sądach.
Koncepcja goni koncepcję
Częste zmiany przepisów regulujących organizację sądownictwa zagrażają poczuciu niezawisłości sędziowskiej oraz przekonaniu o niezależności sądów, skoro dowodzą względności reguł funkcjonowania zależnych od wciąż nowych koncepcji rządowych. Wywiera to także negatywny wpływ na społeczny prestiż wymiaru sprawiedliwości i przekonanie o jego rzetelności, co sprzyja erozji prawa do sądu, a w ten sposób delegitymizuje demokratyczne państwo prawne.
Nieustanne reformy sądownictwa angażują i niekiedy konfliktują środowisko sędziowskie, wymagają debat odpowiednich ciał parlamentarnych, niekiedy zajmują czas Trybunału Konstytucyjnego. To wszystko dzieje się za pieniądze podatników i ma sprzyjać lepszemu, bardziej przyjaznemu dla obywateli funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Także w tym przypadku podejmowane starania mogą się jednak okazać nieskuteczne, ponieważ nagromadzenie efektów negatywnych przeważa nad pozytywnymi. Dotyczy to zwłaszcza ostatniej reformy organizacji sądownictwa, której deklarowanym celem jest jakościowa zmiana w sądownictwie związana z poprawą jego funkcjonowania. Osiągnięciu tego celu ma służyć nie ustawa, lecz rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia do – jak stanowi art. 20 pkt 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych – tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib oraz obszarów właściwości. Rozporządzenie zmienia właściwość miejscową sądów rejonowych i powoduje likwidację 79 sądów rejonowych.
Struktura organizacyjna sądownictwa powszechnego stanowi materię ustawową, ponieważ ustrój i właściwość sądów – w myśl art. 176 ust. 2 Konstytucji – określają ustawy, a więc wszystkie istotne zagadnienia dotyczące sądownictwa powinny być uregulowane w ustawach. Minister sprawiedliwości jest upoważniony ustawowo do tworzenia, jak również do znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości. To ustawodawca powinien jednak określać koncepcję struktury sądownictwa powszechnego w ustawie, a nie minister sprawiedliwości w rozporządzeniu.
Powrót do 1944 r.
Znajdująca wyraz w Prawie o ustroju sądów powszechnych koncepcja, zgodnie z którą to minister sprawiedliwości „tworzy i znosi” sądy, nie jest nowa. Pojawiła się w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4 listopada 1944 r. o upoważnieniu do tworzenia sądów oraz zmiany ich okręgów, a ponadto do przenoszenia sędziów na inne miejsce służbowe jako rozwiązanie tymczasowe, w następnych latach – także po 1989 r. – konsekwentnie powielane. Rozwiązanie to nie nawiązuje do okresu międzywojennego. Konstytucja marcowa stanowiła przecież w art. 75, że „Organizacja, zakres i sposób działania wszelkich sądów będą określone w drodze ustawodawczej” oraz w art. 78, że przeniesienie sędziego na inne miejsce urzędowania lub w stan spoczynku wbrew jego woli może mieć miejsce, jeżeli „jest wywołane zmianą w organizacji sądów, postanowioną w drodze ustawy”. W Prawie o ustroju sądów powszechnych z 1928 r., w brzmieniu tekstu jednolitego z 1932 r., postanowiono w art. 2 par. 2: „Tworzenie i znoszenie sądów grodzkich, okręgowych i apelacyjnych, ustalenie i zmiana ich okręgów następuje w drodze ustawy”.
Należałoby zatem ze szczególną ostrożnością stosować obowiązujące prawo, skoro nawiązuje ono do tradycji niezgodnej z zasadami demokracji konstytucyjnej.
Zabrakło dialogu
Jednak, nie czekając nawet na wejście w życie reformatorskiego rozporządzenia, co nastąpi z dniem 1 stycznia 2013 r., podjęto jego realizację – wbrew konstytucyjnej zasadzie dialogu społecznego jako podstawy prawa, mimo sprzeciwu środowiska sędziowskiego oraz społeczności lokalnych, wbrew konstytucyjnym zasadom decentralizacji i pomocniczości, nakazującym „umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot”, wbrew konsekwentnie negatywnym opiniom Krajowej Rady Sądownictwa, która na mocy Konstytucji „stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”.
Pośpiech jest przejawem arbitralizmu w działaniu władzy wykonawczej, trudnego do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Prawo o ustroju sądów powszechnych nie zobowiązuje ministra sprawiedliwości do zapoznawania się ze stanowiskiem organów stanowiących samorządu terytorialnego, do brania pod uwagę oczekiwań społecznych, miejscowych tradycji, uwarunkowań gospodarczych oraz więzi komunikacyjnych, a przede wszystkim możliwości zagwarantowania dostępu do sądu. Nie jest to jednak tożsame ani z dostosowaniem liczby sądów do zakresu obciążenia wpływem spraw, ani z zagwarantowaniem realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie. Ustawodawca daje ministrowi możliwość reorganizacji sądownictwa wbrew stanowisku obywateli, nawet jeżeli wnoszą oni projekt ustawy w tej samej materii. W ustroju demokracji konstytucyjnej niezbędny jest jednak udział w przeprowadzaniu reformy, której ma służyć rozporządzenie, nie tylko większości tworzącej rząd, ale także opozycji. Konstytucja wyklucza traktowanie sądów jako swoistej agendy rządu, prawa do sądu jako daru władzy wykonawczej, a obywateli jako przedmiotu działania władz.
Sąd – a to przecież nie tylko sędziowie orzekający, ale także inni prawnicy – w społeczności lokalnej pełni istotną rolę kulturotwórczą. Współtworzy społeczeństwo obywatelskie, na które oddziałuje. Arbitralna likwidacja sądu może oznaczać pozbawienie wspólnoty lokalnej istotnego wyznacznika jej statusu oraz potwierdzać przynależność do „Polski B”. Ale też ci wszyscy, których opinie i przekonania w sprawie ustroju sądów okazały się bez znaczenia, bo rząd i tak zrobił po swojemu, chociaż próbowali się wtrącać, mogą myśleć o sobie, że w tej sprawie należą do owej części społeczeństwa, która znalazła się na odległych peryferiach naszej demokracji.
Dr Ryszard Piotrowski konstytucjonalista UW