Błędy w ustawie

Rządowy projekt ustawy o lasach jest niezgodny z Konstytucją – wynika z opinii prawnej, jaką leśnicy rozesłali do wszystkich klubów parlamentarnych.

Mimo szybkiego tempa procedowania rządowego projektu ustawy o lasach związki zrzeszające leśników dysponują opiniami prawnymi dotyczącymi zgodności projektu z Konstytucją. Okazuje się, że wypracowane w Ministerstwie Środowiska propozycje są sprzeczne z Ustawą Zasadniczą. Opinia w tej sprawie, jaką posiada Związek Leśników Polskich RP, a która została opracowana przez Kancelarię Prawną IURICO, trafiła do wszystkich klubów parlamentarnych oraz Biura Analiz Sejmowych.

Jak czytamy w dokumencie, kluczowy dla rozpatrywania sytuacji prawnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe jest fakt, że u podstaw jego istnienia leży zasada samofinansowania, a zatem Lasy nie są jednostką budżetową. Jak wskazano, Lasy zarządzają i gospodarują mieniem Skarbu Państwa, płacą podatek VAT, CIT oraz taksy lokalne, m.in. podatek leśny, podatek od nieruchomości i podatek rolny. Zatem już obecnie instytucja ta odprowadza znaczną część swoich zysków do budżetu państwa. Stąd – jak wskazuje kancelaria – uzasadnianie projektu twierdzeniem, iż zasadne jest, aby część zysku Lasy odprowadzały do budżetu państwa, jest niewłaściwe.

W ocenie prawników, ustanawianie dodatkowej daniny – w szczególności w przewidywanej w projekcie wysokości – może znacząco naruszyć sytuację finansową Lasów i zdestabilizować ich system finansowania. „Niewątpliwie zatem ustanowienie zasady odprowadzania znacznej części zysków do budżetu państwa będzie godziło w interesy Lasów Państwowych, a w dłuższej perspektywie także w interes społeczeństwa” – czytamy w opinii.

Lasy są państwową jednostką organizacyjną, ale nie są jednostką budżetową ani też żadną inną jednostką sektora finansów publicznych i nie można stosować wobec nich ustawy o finansach publicznych, wskazujących na to, że jednostki budżetowe odprowadzają swoje dochody na rachunek budżetu państwa, ale też pokrywają swoje wydatki z budżetu.

Szczególnie że samofinansujące się Lasy nie obciążają budżetu państwa.

Obowiązująca ustawa o lasach wskazuje, że w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami i ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.

W ocenie autorów ekspertyzy, celem Lasów „nie jest przynoszenie dochodów właścicielowi, czyli Skarbowi Państwa, ale prowadzenie właściwej gospodarki leśnej”.

„Można zatem twierdzić, że wprowadzane zmiany byłyby niezgodne z już obowiązującą ustawą. Zgodnie bowiem z obowiązującą ustawą PGL nie mogą prowadzić działalności nastawionej wyłącznie na zysk, co wielokrotnie może uniemożliwiać im zebranie środków odpowiednich na uiszczenie przewidywanej projektem daniny publicznej” – czytamy w opinii.

Co więcej, obowiązek przekazywania części zysku do budżetu państwa może zostać zakwalifikowany jako danina publiczna, a to w myśl Konstytucji jest możliwe tylko w drodze ustawy. Tymczasem proponowane rozwiązanie wymyka się tym ograniczeniom, bo już sama kwestia zwolnień z opłaty – będąca początkowo w gestii Rady Ministrów, a w kolejnych latach ministra środowiska – jest całkowicie uznaniowa.

Problemem jest też fakt, że wysokość nałożonej wpłaty przypadającej na lata 2014 i 2015 (1,6 mld zł) nie jest uzależniona od sytuacji finansowej Lasów. Tymczasem, jak oceniają prawnicy, norma dotycząca daniny publicznej powinna „nie tylko wprowadzać podstawę do ich pobierania, ale również w sposób wystarczający zabezpieczać interes opodatkowanego, wyznaczając granice opodatkowania”. Zatem proponowane przez rząd rozwiązanie kłóci się z art. 217 Konstytucji.

Autorzy opinii przyznają wprawdzie, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą w kształtowaniu systemu podatkowego, ale wskazują, iż „odstępstwa od zasady powszechności opodatkowania muszą być usprawiedliwione celami społeczno-gospodarczymi, odzwierciedlonymi w systemie konstytucyjnie chronionych wartości”. I takie orzeczenia wydawał Trybunał Konstytucyjny.

„Kolejny argument wskazujący na możliwość niezgodności planowanych zmian z Konstytucją daje art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju” – czytamy w opinii.

A w ocenie prawników, nałożenie na Lasy Państwowe obowiązku powodującego nastawienie się na zysk, by podołać daninie, mogłoby prowadzić do naruszenia środowiska poprzez szybszą niż planowano wycinkę lasów. „Można zatem twierdzić, że planowane zmiany byłyby sprzeczne z zasadą zrównoważonego rozwoju” – podkreślono w opinii.

Danina gorsza od kary

Podobne zastrzeżenia do projektu ma Krajowy Sekretariat Zasobów Naturalnych Ochrony Środowiska i Leśnictwa NSZZ „Solidarność”, który apeluje do parlamentarzystów, prezydenta i rządu o odrzucenie projektu już w pierwszym czytaniu. Związkowcy wskazują, że opracowano go przy „istotnym naruszeniu Regulaminu pracy Rady Ministrów, nie był poprzedzony projektem założeń do projektu ustawy, nie był udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, nie został poddany konsultacjom społecznym ani uzgodnieniom międzyresortowym, przeprowadzonym choćby w trybie obiegowym”.

W ocenie związku, sam projekt zakładający daninę w formie wpłaty 2 proc. przychodów nie ma precedensu nie tylko wobec podmiotów prowadzących gospodarkę leśną, ale i innych spółek gospodarki narodowej sektora przedsiębiorstw w Polsce.

„Solidarność” jest zdania, że projektowane prawo będzie działało wstecz, bo dotyczy obciążeń, które doprowadzą do zmniejszenia skumulowanych wyników finansowych z lat 1992-2013. Jak wskazał związek, nałożona danina 1,6 mld zł, która ma obowiązywać w ciągu najbliższych dwóch lat, nie jest możliwa do wypracowania przez Lasy w tymże okresie.

Lasy Państwowe swoją sytuację prawną i faktyczną do końca roku 2013 kształtowały w przeświadczeniu, iż wyniki finansowe po zmniejszeniu o podatek dochodowy nie będą podlegać dalszemu zmniejszaniu. Projekt będzie więc stanowił klasyczny przykład niekonstytucyjnego działania prawa wstecz oraz poważnego naruszenia zaufania tego podmiotu działającego w warunkach wolnego rynku do stabilności systemu danin publicznych w Polsce – twierdzą związkowcy. Przypominają też, że wprowadzanie nowych danin w ciągu roku, którego mają one dotyczyć, jest niedozwolone.

W ocenie związku, przy tak długiej liście uchybień fakt, że projekt nie został poparty rzetelnymi analizami ekonomicznymi, jest tylko potwierdzeniem skrajnej nieodpowiedzialności projektodawcy.

Skutki takiej działalności mogą być tragiczne. Jak oceniła „Solidarność”, przyjęcie projektu w obecnym kształcie szybko doprowadzi Lasy Państwowe do niewypłacalności. Według prognoz finansowych, jakimi dysponuje związek, w najbliższych latach Lasy będą osiągać zysk na poziomie 170 mln zł, przy przychodach ze sprzedaży drewna na poziomie 7 mld złotych. Oznacza to, że do budżetu Lasy będą odprowadzały (od 2016 r.) około 140 mln złotych. Zatem efektywny podatek dochodowy Lasów wyniesie 82 procent. To więcej niż karna stawka PIT od dochodów nieujawnionych (75 proc.).

– Skutkiem tego morderczego opodatkowania dla przedsiębiorstwa wymagającego bieżącego inwestowania będzie utrata możliwości prowadzenia przez Lasy Państwowe działalności rozwojowej, a w dalszym biegu rzeczy – wstrzymanie zatrudnienia, po którym nastąpi kolejna jego redukcja, co pociągnie za sobą niezdolność Lasów Państwowych do realizacji swoich ustawowych obowiązków. Bezsprzeczne jest, iż przy takim obciążeniu Lasy Państwowe utracą płynność finansową już w 2015 r. – tłumaczy Zbigniew Kuszlewicz, przewodniczący KSZNOŚiL NSZZ „S”.

Przygotowany w Ministerstwie Środowiska projekt zmian ustawy o lasach został opublikowany pod koniec grudnia ubiegłego roku. Nadkłada on na Lasy Państwowe obowiązek wpłaty do budżetu państwa sumarycznej kwoty 1,6 mln zł w tym i w 2015 r., a od 2016 r. ustanawia wysokość tej wpłaty na poziomie 2 proc. od przychodów ze sprzedaży drewna. Pierwsze czytanie projektu w Sejmie zaplanowano na czwartek. Obradom będzie wtórować protest leśników na Wiejskiej.

Marcin Austyn